5. Hospodaření s majetkem obce

Název páté kapitoly představuje jednu z nejtypičtějších činností, kterou obce v rámci své samostatné působnosti[1] vykonávají. Způsob, jakým obce se svým majetkem hospodaří a nakládají, se bezprostředně dotýká téměř každého z nás. Jde o problematiku, jejíž dobrá znalost by měla být předpokladem jak odpovědného výkonu funkce vás, členů zastupitelstva obce, tak každého angažovaného občana, jemuž není lhostejné, v jakém prostředí žije a komu vyjádřil v komunálních volbách svoji důvěru. Morálním úkolem všech zvolených členů zastupitelstva obce je plnit přání a vůli voličů, která jim byla vyjádřena ve volbách. Jako zastupitelé ale musíte mít vždy zároveň na zřeteli, že nejste majiteli ani obce, ani jejího majetku. Je vám svěřeno pouze dočasné správcovství. Přitom musíte pečlivě dbát na zákonem stanovené mantinely a dodržovat principy demokratického a právního státu, což na vás v praxi nepochybně klade značnou zodpovědnost. Proto je cílem následujících řádků, abyste o hospodaření a nakládání s majetkem obce i o úskalích s tím spojených získali základní přehled.  

5.1 Základní principy

Obce jsou podle Ústavy ČR veřejnoprávní korporace, které mohou mít a zpravidla mají vlastní majetek a hospodaří podle vlastního rozpočtu. Právě z tohoto specifického postavení obcí jako subjektů veřejného práva vyplývají zvláštní povinnosti, které musí být při hospodaření a nakládání s jejich majetkem dodržovány. Obce lze považovat za vlastníky se zvláštním posláním, které spočívá především v plnění veřejných úkolů a potřeb. Jde zejména o péči o všestranný rozvoj území, potřeby občanů a neopominutelný veřejný zájem.

Obce představují plnohodnotné subjekty vlastnického práva (jsou tedy v rovném postavení s jinými vlastníky, mají všechna vlastnická oprávnění a taktéž jsou v zásadě stejně omezovány jako jiní vlastníci), avšak vzhledem ke zmíněnému specifickému postavení jako subjektů práva veřejného je hospodaření a nakládání s jejich majetkem speciálně regulováno. Podstatou této regulace jsou zvláštní povinnosti, které spočívají jednak v požadavku na hodnocení majetkových dispozic z hlediska jejich kladného přínosu pro obec, a jednak v dodržování zvláštních procedurálních postupů, které platným právním dispozicím s obecním majetkem musí předcházet. Základem této právní regulace je v podstatě pouze několik ustanovení zákona o obcích. Právě relativní stručnost a obecnost právní úpravy vás může v praxi vést k rozličným výkladům za ne vždy zcela jasných situací. Významnou roli při hospodaření a nakládání s obecním majetkem zastává proto stále se vyvíjející judikatura, která na konkrétních případech pomáhá obecné hranice stanovených povinností vymezovat.

5.2 Majetek obcí a jeho možné třídění

Navzdory tomu, že žádný právní předpis neurčuje, jakým konkrétním způsobem má být obecní majetek využíván (zákonem jsou stanovena pouze obecná východiska pro hospodaření a nakládání s obecním majetkem, nikoliv přesné určení, jakým způsobem a jakou konkrétní formou má být obecní majetek využíván), je zřejmé, že by ho obce měly využívat zejména k plnění svých funkcí a úkolů. Přesné vymezení majetku obcí je však v zásadě velice obtížné. Obecně je pojem majetek občanským zákoníkem definován jako souhrn všeho, co osobě patří. Termín „majetek“ představuje souhrn pouze aktivních hodnotových položek. Souhrn majetku (tedy aktiv) a dluhů (tedy pasiv) tvoří tzv. jmění. Majetek lze tedy definovat jako souhrn majetkových hodnot (věcí, pohledávek, jiných práv a hodnot ocenitelných penězi). V žádném z právních předpisů není vypočteno, co vše je součástí obecního majetku, a tudíž obcím nelze principiálně upřít právo na žádný druh majetku.

5.2.1 Dělení obecního majetku

Ačkoliv žádný právní předpis obecní majetek blíže nespecifikuje a z hlediska využití nerozděluje, je možné ho podle potřeby účelově dělit podle různých hledisek. Jako příklad uveďme rozdělení z hlediska využití majetku na kmenový majetek, jenž slouží k výkonu správních funkcí obce (například budova a vybavení radnice), majetek v sociální oblasti, jenž slouží vybrané skupině obyvatelstva k sociálním účelům (například domy s pečovatelskou službou, domovy pro seniory, ubytovny), majetek ve veřejné oblasti, jenž slouží většině obyvatelstva pro každodenní život (například lavičky, knihovna, veřejné osvětlení), majetek v zájmové oblasti, jenž slouží společenskému životu (například sportovní hala, koupaliště, taneční sál), nebo majetek přebytečný (tj. majetek nevyužívaný či ve špatném stavu). Obecněji lze majetek obce dělit třeba na majetek sloužící veřejně prospěšným účelům a k zabezpečování veřejných statků (například budova a zařízení školy), majetek sloužící k výkonu samosprávy (například budova a zařízení obecního úřadu) a majetek sloužící k podnikání (například majetek vložený do obchodních korporací).

Pro obce, a to především s ohledem na rozdělení rozhodovacích pravomocí mezi jejich orgány, je zásadní třídění věcí na věci hmotné a nehmotné a na věci movité a nemovité.

Za věc v právním smyslu občanský zákoník považuje vše, co je rozdílné od osoby a co slouží potřebě lidí. Věcí není například lidské tělo ani jeho části, třebaže byly od těla odděleny. Zvláštní postavení má živé zvíře jako smysly nadaný živý tvor. Živé zvíře není věcí a ustanovení o věcech se na živé zvíře použijí obdobně jen v rozsahu, ve kterém to neodporuje jeho povaze.

Hmotnou věcí je ovladatelná část vnějšího světa, která má povahu samostatného předmětu. Nehmotné věci jsou naproti tomu práva, jejichž povaha to připouští, a jiné věci bez hmotné podstaty.Platí, že hmotný majetek lze prakticky ztotožnit s hmotnými věcmi, nehmotný majetek s nehmotnými věcmi.

Občanský zákoník stanovuje, že nemovitými věcmijsou pozemky a podzemní stavby se samostatným účelovým určením (například metro, vinný sklep), jakož i věcná práva k nim (například služebnost, zástavní právo), a práva, která za nemovité věci prohlásí zákon (například právo stavby). Stanoví-li právní předpis, že určitá věc není součástí pozemku, a nelze-li takovou věc přenést z místa na místo bez porušení její podstaty, pak je i tato věc nemovitá.Veškeré další věci, ať je jejich podstata hmotná nebo nehmotná, jsou movité.

V souvislosti s tříděním věcí na věci movité a nemovité je důležité zmínit pravidlo občanského zákoníku, podle kterého je součástí pozemku prostor nad povrchem i pod povrchem, stavby zřízené na pozemku a jiná zařízení s výjimkou staveb dočasných, včetně toho, co je zapuštěno v pozemku nebo upevněno ve zdech. Občanský zákoník tak naplňuje zásadu, že stavba není samostatnou věcí, nýbrž je součástí pozemku, na němž stojí.[2] Výjimku tvoří stavby dočasné a dále liniové stavby, zejména vodovody, kanalizace nebo energetická či jiná vedení, a jiné předměty, které ze své povahy pravidelně zasahují více pozemků, a stavby a technická zařízení, které s nimi provozně souvisejí.[3]

Z uvedeného je zřejmé, že podle občanského zákoníku se pojem „věc nemovitá“ chápe široce. V rámci věcí nemovitých je možné rozlišovat mezi hmotnými nemovitými věcmi, věcnými právy ke hmotným nemovitým věcem a tzv. nehmotnými nemovitými věcmi, což jsou práva, která za nemovité věci výslovně označí zákon.

Nemovitými věcmi tedy souhrnně jsou:

1. pozemky a věcná práva k nim (například služebnosti),
2. podzemní stavby se samostatným účelovým určením a věcná práva k nim,
3. práva, která za nemovité věci prohlásí zákon (například právo stavby),
4. věci, o kterých právní předpis stanoví, že nejsou součástí pozemku, a nelze-li takové věci přenést z místa na místo bez narušení jejich podstaty (například liniové stavby),
5. jednotky (byty a nebytové prostory),
6. stavby spojené se zemí pevným základem, které nejsou podle dosavadních právních předpisů součástí pozemku, na němž jsou zřízeny, a byly k 1. lednu 2014 ve vlastnictví osoby odlišné od vlastníka pozemku.

5.2.2 Možnosti nabývání majetku

Obce v zásadě jako kterýkoliv jiný subjekt mohou dle svých možností a uvážení uzavírat smlouvy a nabývat majetek. Jednou z možností, jak majetek výhodně získat, je nabytí majetku od státu prostřednictvím Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových (ÚZSVM). Postup, jak majetek od ÚZSVM získat, se kromě zákona o majetku státu[4] řídí také vyhláškou a metodikou Ministerstva financí.

Zákon o majetku státu při převodu nepotřebného státního majetku preferuje postup formou transparentního výběrového řízení nebo veřejné dražby. Jiné způsoby nakládání s majetkem jsou možné pouze tehdy, dojde-li ke splnění a doložení předepsaných podmínek. Jednou z nich je z pohledu státu veřejný zájem svědčící pro bezúplatný převod, případně hospodárnost takového převodu v porovnání s jinými variantami nakládání. Bezúplatný převod ve veřejném zájmu je možný tehdy, pokud obec v žádosti mimo jiné prokáže, že je oprávněna realizovat veřejně prospěšnou stavbu a doloží proveditelnost svého záměru z hlediska věcného, finančního a časového. Zároveň se vždy posuzuje i to, zda nelze k deklarovanému veřejně prospěšnému účelu využít stávající nemovitost, která se již ve vlastnictví obce nachází. Další podmínkou je, že bezúplatným převodem nesmí být porušeny právní předpisy o veřejné podpoře. Naplnění konkrétního veřejného zájmu se zásadně zajišťuje sjednáním adekvátních smluvních závazků (ze strany ÚZSVM jsou stanovovány zajišťující smluvní podmínky).

Nepotřebný státní majetek mohou obce získat od ÚZSVM také prostřednictvím přímého prodeje. Například státní pozemek, na němž stojí stavba vlastněná obcí, je zpravidla nabídnut přednostně k odkoupení právě obci. Další možností je účast ve výběrovém řízení s aukcí či výběrovém řízení elektronickou formou, přičemž maximální uvažovaná částka uvedená v usnesení zastupitelstva může být podle zákona o obcích dočasně znepřístupněna,[5] tudíž odpadá častá obava obcí, že jsou v soutěžích znevýhodněny oproti ostatním zájemcům. Rovněž mohou zastupitelstva obce svěřit otázku nabytí nemovitosti v dražbě, aukci či jiným obdobným způsobem zcela nebo zčásti radě obce či starostovi.[6] Zastupitelstvo v takovém případě může postupovat tak, že rozhodne o úmyslu nabýt konkrétní majetek, avšak další rozhodování deleguje na radu obce nebo starostu. Není nutné, aby zastupitelstvo stanovilo přesnou výši nejvyššího podání v dražbě, maximální nabízenou kupní cenu apod. Mnohé obce se již v současné době elektronických aukcí nemovitostí aktivně účastní.

V případě zájmu o nepotřebný majetek státu lze potřebné informace nalézt na webových stránkách ÚZSVM,[7] kde jsou uvedeny i veškeré nemovitosti, s nimiž ÚZSVM hospodaří, a to včetně vyznačení, zda je nemovitost pro ÚZSVM potřebná. Všechny aktuálně k převodu zpracovávané nabídky nepotřebného majetku jsou pak zveřejněny prostřednictvím aplikace[8].

5.3 Přímá a nepřímá správa obecního majetku

Obce mohou se svým majetkem hospodařit a nakládat jednak přímo prostřednictvím svých orgánů, případně prostřednictvím organizačních složek, což jsou útvary bez právní osobnosti (tomuto tzv. přímému výkonu se podrobněji věnují následující podkapitoly), a jednak zprostředkovaně (tedy nepřímo) prostřednictvím jiných svébytných subjektů. Je tomu tak proto, že mnohdy není reálné a ani účelné, aby obce dokázaly plnit veškeré zákonem stanovené úkoly samy. Zřizování a zakládání právnických osob má za cíl obcím pomáhat efektivně naplňovat jejich zákonem stanovené poslání.

Příkladem obcí zřizované právnické osoby je příspěvková organizace. Příspěvková organizace je právnická osoba, která zpravidla ve své činnosti nevytváří zisk a která slouží k hospodářskému využití majetku obce a k zabezpečení veřejně prospěšných činností (typicky škola či školské zařízení, nemocnice apod.). Pro fungování příspěvkové organizace je zásadní především znění zřizovací listiny, kterou zastupitelstvo obce schvaluje spolu s rozhodnutím o vzniku příspěvkové organizace.. Zřizovací listina musí například obsahovat hlavní účel a tomu odpovídající předmět činnosti příspěvkové organizace, označení statutárních orgánů a způsob, jakým vystupují jménem organizace, vymezení majetku ve vlastnictví zřizovatele, který se příspěvkové organizaci předává k hospodaření, vymezení majetkových práv umožňujících využívat svěřený majetek pro účel, pro něž byla příspěvková organizace zřízena apod. Příspěvkové organizace jsou vlastnicky způsobilé, avšak v nakládání s majetkem a hospodaření jsou omezovány a ovlivňovány zřizovatelem, pro kterého až na výjimky rovněž nabývají majetek. Majetek svěřený příspěvkovým organizacím je i nadále majetkem obce, příspěvkové organizace s ním ovšem ve zřizovací listinou stanovených mezích disponují vlastním jménem.

K ochraně a prosazování společných zájmů mohou obce vytvářet dobrovolné svazky obcí. Dobrovolný svazek obcí je právnickou osobou, hospodařící s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku obcí jeho členské obce podle stanov svazku obcí, a dále s majetkem, který získal svou vlastní činností. Předmětem činnosti dobrovolných svazků obcí je typicky plnění úkolů v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu, komunálních odpadů a odpadních vod, technické infrastruktury, místních komunikací a veřejné dopravy apod.

Obce mohou ze zákona rovněž pro plnění svých úkolů zakládat obchodní společnosti, a to akciové společnosti a společnosti s ručením omezeným, ústavy, zřizovat školské právnické osoby podle školského zákona nebo veřejné výzkumné instituce podle zákona o veřejných výzkumných institucích. Principiálně není vyloučeno, aby se obec stala členem či společníkem jakýchkoli právnických osob. Vždy byste ale měli pečlivě zvažovat, aby účast vaší obce v jiné právnické osobě byla obci ku prospěchu a vytvářel se předpoklad pro plnění rozličných úkolů, které zákony obcím ukládají.

5.4 Povinnosti při hospodaření s obecním majetkem

Základní povinnosti při hospodaření s obecním majetkem upravuje zejména zákon o obcích[9]. Jejich společným jmenovatelem je skutečnost, že na jednotlivé dílčí povinnosti při hospodaření s majetkem obce je vždy nezbytné nahlížet komplexně a vykládat je ve vzájemném kontextu. Zkrátka, počínat si s tzv. péčí řádného hospodáře, přičemž jste to právě vy, členové zastupitelstva, kteří nesete osobní odpovědnost za potřebné vynaložení zmíněné péče a plnění jednotlivých povinností, a to bez ohledu na to, jakou konkrétní funkci v rámci obce vykonáváte.

Jako členové voleného orgánu jste povinni být loajální (tzn. chránit a prosazovat zájmy obce) a svůj mandát vykonávat s potřebnými znalostmi a pečlivostí. Požadavek potřebných znalostí a pečlivosti znamená, že byste si měli před hlasováním (rozhodnutím) v zastupitelstvu vždy opatřit veškeré potřebné podklady a odborné informace tak, aby umožnily zodpovědné rozhodnutí. Primárně by podklady pro rozhodování zastupitelů měla vždy zajistit obec, případně předkladatelé konkrétních návrhů. Pokud ale potřebné informace k projednávaným záležitostem k dispozici nemáte, je třeba si je před rozhodnutím opatřit (nebo se hlasování zdržet). Když se pak v některých případech posuzuje, zda členové zastupitelstva jednali s péčí řádného hospodáře, je právě na vás, abyste prokázali, že jste s řádnou péčí a odborností jednali a své povinnosti nezanedbali.[10]

V případě orgánů obce kolektivní odpovědnost neexistuje. Odpovědnost se vždy posuzuje ve vztahu ke konkrétnímu členu daného orgánu. Jako zastupitelé jste za výkon svého mandátu odpovědní jak v rovině politické, tak v rovině právní (tj. rovina odpovědnosti za škodu a v případě závažných pochybení rovina trestněprávní odpovědnosti).

Z praxe

Ne vždy a ne každý zastupitel disponuje všemi nezbytnými odbornými znalostmi, které jsou pro odpovědné rozhodnutí o určité věci nezbytné. Řešením může být nechat si vypracovat odborné stanovisko u odborníka (například znalce, advokáta), který zaručí kvalifikované posouzení daného problému. Nicméně i k výběru odborníka je třeba přistupovat pečlivě. Pokud by se totiž postupovalo podle rady zjevně nekvalifikované osoby, případné odpovědnosti to zastupitele nezbavuje.

Žádoucím stavem je, abyste v zastupitelstvu obdrželi ke každému projednávanému bodu s dostatečným předstihem dostatek podkladových kvalifikovaných informací, které vytvoří předpoklad pro vaše zodpovědné rozhodnutí (zabezpečení odpovídajících podkladů by mělo být primárně povinností obce či konkrétního předkladatele návrhu). V okamžiku, kdy takové podklady nemáte k dispozici nebo jsou nedostatečné, je odpovědné v dané věci nehlasovat (a případně dát podnět k opatření potřebných informací). Nicméně je třeba upozornit, že zdržení se hlasování není žádoucí v situaci, pokud je třeba v určité záležitosti bezodkladně jednat.

Lze jen doporučit, abyste uzavřel(a) pojistku kryjící škody, které můžete jako zastupitel(ka) svým jednáním obci způsobit. Obec má dokonce ze zákona právo členům zastupitelstva poskytovat příspěvek na pojištění rizik spojených s výkonem jejich funkce (je rovněž možné, že pojistku členům zastupitelstva sjedná a hradí přímo obec).

5.4.1 Povinnost využívat majetek účelně a hospodárně

Základní povinností obce při hospodaření s majetkem je povinnost využívat ho účelně a hospodárně v souladu s jejími zájmy a úkoly vyplývajícími ze zákonem vymezené působnosti.[11] Je to klíčová a všeobsažná povinnost, která má povahu obecné zásady hospodaření s jakýmkoliv obecním majetkem. Jedná se o povinnost v zásadě ryze subjektivní, která klade vysoké nároky na hodnocení, zda konkrétní jednání povede k zachování či rozvoji majetku, nebo k určité ospravedlnitelné ztrátě (vyvážené například uspokojením jiných potřeb občanů či veřejným zájmem).

Posouzení a definování zájmu obce může být proměnlivé, nicméně lze zobecnit, že zamýšlené hospodaření má vést, nebo alespoň směřovat, k všestrannému rozvoji obce a uspokojení potřeb jejích občanů. V této souvislosti je na místě zdůraznit, že by se měly odlišovat zájmy obce od individuálních zájmů jednotlivců. Majetkové dispozice by proto měly mít zpravidla za cíl užitek pro občany jako kolektiv. Obec samozřejmě může podpořit i jednotlivce, nicméně takové jednání by mělo být vždy s ohledem na povinnosti obce opodstatněné (například sociálními důvody). K nedůvodnému zvýhodňování jednotlivce by tedy docházet nemělo.

Účelnost a hospodárnost využívání obecního majetku musí v každém jednotlivém případě posoudit příslušný orgán obce. Hospodaření s obecním majetkem by vždy mělo být pro obec přínosné a výhodné. Za spolehlivý ukazatel účelnosti a hospodárnosti lze bezesporu považovat ekonomický výnos. Na druhou stranu ne vždy musí být ekonomický výnos jediným hlediskem, ze kterého je možné hospodárnost a účelnost využívání obecního majetku hodnotit. Proto platí, že porušením povinnosti péče řádného hospodáře není, pokud v zastupitelstvu upřednostňujete místo ekonomického výnosu jiný důležitý zájem obce, který je ovšem řádně odůvodněn.

5.4.2 Další povinnosti při hospodaření s majetkem

S povinností využívat obecní majetek s péčí řádného hospodáře úzce souvisí povinnost obce pečovat o zachování a rozvoj majetku.[12] To znamená, že obec musí vyvíjet aktivitu, která spočívá v péči o majetek, přičemž tato péče by měla vést k zachování majetku ve stávající podobě, případně k jeho zkvalitnění a množstevnímu zvětšení. Smyslem této povinnosti bezesporu je, aby obecní majetek byl řádně způsobilý sloužit svému účelu.

Obec také musí chránit majetek před zničením, poškozením, odcizením a zneužitím.[13] Obce by v rámci této povinnosti měly přijímat vhodná opatření, přičemž by se mělo jednat jak o ochranu fyzickou (faktickou), tak o ochranu právní. Vhodným nástrojem, který má za cíl předcházet škodám, je například pojištění majetku.

Obec má až na stanovené výjimky zakázáno ručit za cizí závazky.[14] Takové jednání by bylo od počátku, tedy absolutně, neplatné.[15] Termín ručení je vzhledem k principu jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu jako celku nutné vnímat striktně jako specifický institut zajištění dluhu a nelze jej rozšiřovat na jiné zajišťovací nástroje, jako je například zřízení zástavního práva nebo zajišťovací převod práva. Ačkoliv zákaz ručení nelze vztahovat i na jiné, byť podobné, zajišťovací instituty, je žádoucí, aby se obce při zřizování jiných zajišťovacích institutů tímto ustanovením inspirovaly a vzhledem k možným fatálním následkům (například v případě zřízení zástavního práva) zřizování zajišťovacích institutů vždy důkladně zvažovaly.

Obec má v duchu péče řádného hospodáře rovněž povinnost chránit svůj majetek před neoprávněnými zásahy a včas uplatňovat právo na náhradu škody a právo na vydání bezdůvodného obohacení.[16] Jinými slovy jde o nutnost vyvíjet odpovídající procesní aktivity, které vycházejí z aktivní správy obecního majetku. V krajním případě, kdy není možné jiné řešení, má obec v duchu této povinnosti povinnost domáhat se svých práv soudní cestou. Neurčitý termín „včas“ lze přitom vnímat jako povinnost obce uplatňovat tato práva v ideálním případě bezodkladně, nebo alespoň před uplynutím lhůt pro promlčení nároků. Tato povinnost musí být praktikována jak proti subjektům stojícím vně obce, tak například i proti vlastním zaměstnancům, příspěvkovým organizacím či dokonce členům zastupitelstev i jiných orgánů obce.

Obec je také povinna trvale sledovat, zda dlužníci včas a řádně plní své závazky, a zabezpečit, aby nedošlo k promlčení nebo zániku z nich vyplývajících práv.[17] Obce mají na základě této povinnosti povinnost své pohledávky včas uplatňovat a případně i exekučně vymáhat. Za základní předpoklad realizace této povinnosti je možné považovat pečlivou evidenci veškerých závazků fyzických a právnických osob včetně státu vůči obci.

Z praxe

Může obec prominout dluhy? Prominutí dluhu ze strany obce kategoricky vyloučit nelze, avšak mělo by se jednat o výjimečné naložení s pohledávkou, které ze strany obce vzhledem k jejímu poslání sleduje jiný než finanční, a přitom důležitý zákonný zájem (typicky v poslední době např. zmírňování dopadů v souvislosti s epidemií koronaviru). V zásadě lze připustit prominutí dluhu fyzické osobě, u které pro takové jednání existují objektivní sociální důvody. Varianta, kdy se dluh promíjí právnické osobě, je teoreticky možná též, avšak pouze za předpokladu, že se jedná o skutečně závažný důvod, který v konkrétním případě reaguje na zvláštní tvrdost dané situace. Předpokladem prominutí dluhu by vždy měla být primárně žádost samotného dlužníka.

Za určitých okolností je možné připustit i variantu, že se obec rozhodne dluh „jen“ nevymáhat (případně dluh jen účetně „odepsat“). Jako konkrétní případ, kdy lze od vymáhání dluhu upustit, si lze představit situace, kdy je dluh neprůkazný(nelze prokázat, že trvá, nelze prokázat jeho výši apod.) či nedobytný – dlužník je bez příjmu a nevlastní žádný majetek a je reálný předpoklad, že žádný příjem ani majetek v rozumné časové lhůtě mít nebude apod. Je však nutné rozlišovat pravděpodobnost vymožení dluhu vyhodnocenou z důvodů důkazní situace na straně obce a skutečnou situaci dlužníka. Situace dlužníka může být totiž přechodná. Dalším důvodem pro upuštění od vymáhání dluhu může být rovněž promlčení dluhu, kdy dlužník odmítá dluh dobrovolně splnit.

Je obec povinna přijímat dary? Je odmítnutí daru (staré budovy), který má jistě nějakou hodnotu, porušením péče řádného hospodáře? Darování je vždy dvoustranné právní jednání, kde jedna strana dar nabízí a druhá ho přijímá. Nikdo není povinen dar přijmout. Obec je veřejnoprávní útvar a její úkoly jsou jiné než pouhé dosahování zisku. Při nakládání s majetkem tak obec musí posuzovat nejen finanční výhodnost, ale i to, zda je přijetí daru v zájmu obce a jejích občanů.  Při posuzování výhodnosti právních jednání je třeba posuzovat celý kontext. Není tedy možné se omezit na “mechanické” účetní vyčíslení, je třeba brát v úvahu například dlouhodobé náklady, i dopady, které není vždy možné penězi vyčíslit, například kvalitu života v obci, veřejný zájem apod. Není tedy podstatné, jestli v zastupitelstvu vyberete finančně nejvýhodnější řešení, je ale třeba, abyste dokázali vysvětlit, jakými úvahami jste se při svém rozhodování řídili. Tyto úvahy by měly být ideálně zaznamenány v zápisu ze zasedání, v odůvodnění usnesení, případně i ve zvukovém záznamu ze zasedání, který je možné pořizovat. Konečné rozhodnutí je na vašem zastupitelstvu jako vrcholném orgánu samosprávy. Platí tedy, že pokud převáží argumenty podložený názor, že přijetí daru by obec nepřijatelně zatížilo, není odmítnutí daru v rozporu s péčí řádného hospodáře.

 5.5 Cena obvyklá

Povinnost péče řádného hospodáře, tzn. nakládat s obecním majetkem účelně a hospodárně, je dále rozvedena a konkretizována povinností při úplatném převodu majetku sjednávat cenu zpravidla ve výši, která je v daném místě a čase obvyklá, nejde-li o cenu regulovanou státem. Pokud je sjednaná cena nižší než cena obvyklá, musí být výše odchylky pod sankcí absolutní neplatnosti smlouvy zdůvodněna.[18]

Povinnost zdůvodnit odchylku od ceny obvyklé je sice výslovně stanovena pro úplatný převod jakéhokoli obecního majetku, avšak coby konkretizaci péče řádného hospodáře je ji třeba jako obecnou zásadu vztáhnout rovněž na situace, kdy dochází k jinému úplatnému nakládání s obecním majetkem než k převodu (například nájmu apod.). Případné chybějící zdůvodnění odchylky od ceny obvyklé by v těchto případech ovšem nemělo způsobovat absolutní neplatnost smlouvy, neboť zákon tento následek stanovuje pouze v případě úplatného převodu majetku. Materiálním principem ceny obvyklé byste se v obci měli řídit i tehdy, pokud má dojít k nabývání majetku. Pro možné následné posuzování hospodárnosti konkrétních dispozic, jakož i posouzení případné odpovědnosti jednotlivých zastupitelů, je výslovné zdůvodňování zvolené ceny i v těchto případech více než žádoucí.

Jak již bylo uvedeno, obce mohou se svým majetkem disponovat i za cenu jinou, než je cena obvyklá. Pokud dojde k odchylce od ceny obvyklé směrem dolů, musí být tato odchylka podle zákona zdůvodněna. Formu zdůvodnění zákon sice nestanovuje, avšak zdůvodnění by mělo být ideálně součástí zápisu z jednání příslušného orgánu obce, na kterém bylo usnesení o majetkové dispozici přijato, nebo by se mělo objevit v podkladovém materiálu. Dodatečné zdůvodňování je problematické. Obsahově by zdůvodnění odchylky od ceny obvyklé mělo opodstatňovat zvolené jednání (cenu) z pohledu hospodárného a účelného nakládání s majetkem, hájení zájmů obce a jejích občanů. Kvalita a rozsah zdůvodnění by měly být přímo úměrné výši odchylky od ceny obvyklé.

Z praxe

Jakým způsobem má obec cenu obvyklou zjistit?
Za zpravidla nejpřesnější formu zjištění ceny obvyklé lze považovat znalecký posudek, a tudíž jej lze z preventivních důvodů zejména při významnějších dispozicích doporučit. Není to však jediná možnost, jak cenu obvyklou zjistit. Povědomí o ceně obvyklé je možné získat například i porovnáním nabídek realitních kanceláří, konzultací s odborníkem či jiným obdobným způsobem. Stěžejní je, aby byla obec, respektive abyste byli vy jako zastupitelé vždy schopni doložit, že jste učinili kroky vedoucí ke zjištění ceny obvyklé a že jste k majetkové dispozici přistoupili v duchu povinnosti hospodárného a účelného nakládání s majetkem se vší zodpovědností.

Zastupitelstvo kdysi schválilo pravidla prodeje pozemků včetně cen. Někdy podle těchto pravidel postupuje, jindy ne. Je to v pořádku?
„Pravidla“ či „zásady“ pro prodej obecně představují primárně interní záležitost obce a navenek tedy nejde o právně závazné usnesení zastupitelstva obce. V zastupitelstvu tedy můžete takové své usnesení změnit či zrušit, případně v konkrétních případech rozhodnout jinak. Je však třeba postupovat v duchu zásad transparentnosti a rovnosti a v případě změn postupovat v souladu se zájmy obce nanejvýš odůvodnitelně. Právě s ohledem na zásadu rovného přístupu by se obec při odchylování od zveřejněných podmínek měla vyvarovat případných excesů. Zároveň platí, že obec není povinna schvalovat specifická pravidla (podmínky) prodeje a může tak postupovat v zásadě individuálně. Bez ohledu na přijatá pravidla a jejich aktuálnost by obce měly vždy v každém konkrétním případě posuzovat, zda je daná majetkové dispozice včetně zvolené prodejní ceny v souladu s péčí řádného hospodáře, a tudíž v souladu se zájmy a povinnostmi obce.

5.6 Povinnost zveřejnit záměr

Povinnost přijmout a odpovídajícím způsobem zveřejnit záměr[19] lze považovat za jednu z nejdůležitějších povinností obcí při nakládání s majetkem vůbec. Účelem je nezávazně informovat veřejnost o zamýšlených dispozicích a případným zájemcům umožnit podat nabídku. Tato procedurální podmínka je pro realizaci majetkové dispozice nezbytná, avšak v rozporu se zákonem není, pokud obec od zamýšlené majetkoprávní dispozice i přes zveřejněný záměr následně upustí.

Pamatujte, že smlouva, jejímuž uzavření navzdory požadavku zákona řádné zveřejnění záměru nepředcházelo, je od počátku, tedy absolutně, neplatná. Následek neplatnosti smlouvy se vztahuje jak na situace, kdy ke zveřejnění záměru vůbec nedošlo, tak na situace, kdy záměr sice zveřejněn byl, ale na kratší dobu, než je zákonem požadováno. Smlouva bude absolutně neplatná také tehdy, pokud by záměr nebyl dostatečně určitý a srozumitelný nebo by došlo k uzavření jiné smlouvy, než bylo ve zveřejněném záměru předpokládáno, či za jiných než v záměru uvedených podmínek.

5.6.1 Případy, kdy je nutné záměr zveřejnit

Povinnost přijmout záměr se vztahuje pouze na situace, kdy má obec v úmyslu prodat, směnit, darovat, pronajmout, propachtovat nebo vypůjčit hmotnou nemovitou věc (například pozemek, stavbu) nebo právo stavby anebo je přenechat jako výprosu. Záměr je dále nezbytné zveřejnit rovněž tehdy, pokud má dojít ke smluvnímu zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce.

Z uvedeného ovšem zákon o obcích stanovuje určité výjimky. Záměr není třeba zveřejňovat, když jde o pronájem bytů nebo hrobových míst a dále když jde o pronájem, pacht a výpůjčku na dobu kratší než 30 dnů, nebo o pronájem, pacht, výpůjčku nebo výprosu právnické osobě zřízené obcí (příspěvkové organizaci) nebo založené obcí (obchodní korporace – např. s.r.o.) nebo právnické osobě, kterou obec ovládá.[20]

Nutno zdůraznit, že při určování, zda je třeba záměr zveřejnit, či nikoliv, není podstatné, jak je zamýšlená smlouva označena, ale jaký je obsah v ní obsažených práv a povinností. V praxi je proto nutné záměr zveřejňovat i v případech nepojmenovaných nebo smíšených smluv, mají-li povahu zákonem předpokládaných majetkových dispozic, při kterých je nutné záměr zveřejnit (například mají povahu nájmu, ačkoliv se podle pojmenování smlouvy o nájemní smlouvu nejedná). Záměr je nutné zveřejnit i tehdy, pokud má dojít ke změnám a uzavírání dodatků již uzavřených smluv, na které se povinnost zveřejnit záměr vztahuje (podmínkou ovšem je, že se smlouva mění v podstatných náležitostech – například se prodlužuje trvání nájemní smlouvy).

Povinnost obce zveřejnit záměr se vztahuje také na situace, kdy je zamýšleno uzavřít takovou smlouvu o smlouvě budoucí, na základě které má být s majetkem obce nakládáno způsoby, na které se povinnost zveřejnit záměr vztahuje (například smlouva o smlouvě budoucí kupní na prodej pozemku).

Z praxe

Je nutné k přijetí dodatku ke stávající nájemní smlouvě na obecní pozemek vyhlašovat záměr?
V případě dodatku, který pozměňuje nájemní smlouvu v jejích podstatných náležitostech (například doba, na kterou je nájem sjednán, ponížení výše nájmu, změna osoby nájemce apod.) je nezbytné záměr zveřejnit. Pokud by se jednalo o změnu pouze formálního charakteru (například změnu způsobu placení nájemného), zveřejňovat záměr by nezbytné nebylo. V případě pochybností je odpovědné záměr preventivně zveřejnit vždy.

5.6.2 Přijetí záměru

Schválení zveřejnění záměru spadá do tzv. zbytkové pravomoci rady obce[21]. Platí tedy, že v obcích primárně rozhoduje o přijetí záměru rada obce (v obcích, kde se rada obce nevolí, starosta), v zastupitelstvu obce si ale pravomoc rozhodovat o přijetí záměru můžete vyhradit. V praxi je možný také stav, kdy je pravomocí přijímat záměr pověřen obecní úřad nebo starosta, a to i v obcích, kde se rada obce volí.

5.6.3 Náležitosti záměru

Zákon o obcích prakticky neobsahuje úpravu, která by konkrétní podobu záměru řešila. Výslovně je stanovena povinnost označit v záměru nemovité věci v souladu s katastrálním zákonem.[22] Vedle označení věcí nemovitých je další nepostradatelnou součástí záměru informace, jakým způsobem a prostřednictvím jakého právního jednání má obec v úmyslu s majetkem disponovat (má-li obec v úmyslu převést pozemek na jinou osobu, měl by záměr obsahovat, jakou formou právního jednání – například prodej, darování – tak má být učiněno). Možné je do záměru uvádět i konkrétní podmínky zamýšlené dispozice – například požadovanou minimální cenu. Do záměru lze uvést i subjekt, se kterým má být dispozice učiněna (tyto záměry jsou označovány jako „adresné“), avšak je třeba pamatovat na skutečnost, že pokud by byla vybrána nabídka, která je v rozporu s podmínkami uvedenými v záměru, je následně uzavřená smlouva absolutně neplatná. Účelnost uvádění podrobností a podmínek do záměru je tedy třeba důsledně zvažovat.

Z praxe

Jak v záměru označit část dosud neodděleného pozemku?
Jestliže má obec záměr prodat nebo směnit část pozemku, je nejvhodnějším postupem pro určení této části pořízení geometrického plánu již před zveřejněním záměru (geometrický plán by byl tedy součástí zveřejněného záměru). Pokud obec geometrický plán k dispozici nemá, je nezbytné, aby předmětná část pozemku byla v záměru co možná nejpodrobněji specifikována – ideálně zákresem v katastrální mapě a slovním popisem. Pro předcházení možným sporům ovšem doporučujeme, aby součástí záměru na dispozici s částí pozemku byl geometrický plán pokud možno vždy.

Může obec podmínky uvedené v záměru označit za orientační?
Obec teoreticky může v záměru stanovené podmínky označit za orientační a vyhradit si právo se od nich při rozhodování odchýlit. Avšak platí, že jakékoliv případné odchýlení od těchto podmínek by mělo být vždy opodstatněné a nemělo by zamýšlené právní jednání v podstatných parametrech měnit. Stejně tak platí, že podmínky v záměru by nikdy neměly být nastaveny tak, aby účelově vyvolávaly klamný dojem a možné zájemce tak cíleně odrazovaly.

5.6.4 Místo a doba zveřejnění záměru

Záměr musí být zveřejněn na úřední desce obecního úřadu po dobu alespoň 15 dnů před rozhodnutím o majetkové dispozici v příslušném orgánu obce. Záměr musí být zveřejněn jak na fyzické (kamenné), tak na elektronické (dálkově přístupné) úřední desce. Zveřejnění záměru na úřední desce minimálně po tuto dobu je pro realizaci zamýšlené majetkoprávní dispozice nezbytné, neboť příslušný orgán obce může o majetkové dispozici (uzavření smlouvy) platně rozhodnout až po uplynutí stanovené doby pro vyvěšení záměru. Zákon o obcích výslovně uvádí, že obce mohou záměr zveřejnit i tzv. jiným způsobem v místě obvyklým (například na vývěskách, v tisku). Principiálně se ale jedná o doplňkovou, nepovinnou formu zveřejnění, která vyvěšení na úřední desce z povahy věci nahradit nemůže.

Co se týká minimální doby, po kterou musí být záměr zveřejněn, soudní praxe dovozuje, že do doby 15 dnů lze započítávat i den vyvěšení, přičemž dojde-li k dosažení doby 15 dnů i se dnem sejmutí, nejedná se o pochybení, které by vedlo k neúčinnosti záměru. Dobu pro vyvěšení záměru zákon stanovuje jako dobu minimální, a tak je žádoucí, aby se obce v praxi preventivně vyvarovaly situacím, kdy je záměr zveřejňován pouze po minimálně nezbytnou dobu. Ideální tedy je, aby záměr byl zveřejňován minimálně po dobu 17 dnů, a to včetně dne vyvěšení a dne sejmutí.

Z praxe

Jak dlouhá doba může uplynout mezi sejmutím záměru z úřední desky a následným rozhodnutím příslušného orgánu obce?
Za zobecněně přijatelnou dobu mezi sejmutím záměru a rozhodnutím orgánu obce se považuje  maximálně 6 měsíců s tím, že pokud se tato doba překročí, mělo by být ze strany obce prokázáno, že její úmysl k uskutečnění majetkové dispozice trval. V situacích, kdy se jedná o zvlášť významnou majetkovou dispozici nebo dochází k prokazatelným změnám v postoji obce, by se mělo postupovat vždy obezřetně a s ohledem na hrozící porušení zákona by měl být záměr z preventivních důvodů před realizací majetkové dispozice v obdobných situacích opětovně přijat.

5.6.5 Výběr z nabídek na zveřejněný záměr

Pro rozhodnutí příslušného orgánu obce jsou relevantní pouze takové nabídky, které splňují podmínky stanovené ve zveřejněném záměru. Platně uzavřít smlouvu je tedy možné jen v takovém případě, následuje-li akceptace nabídky, která je v souladu se záměrem. Není nezbytně nutné, aby se příslušnému orgánu předkládaly nabídky, které podmínkám uvedeným v záměru nevyhovují, avšak je žádoucí, aby i zjevně výhodné, a přitom záměru nevyhovující nabídky byly brány v potaz a příslušný orgán se s nimi seznámil. Ačkoliv z důvodu rozporu se záměrem není zpravidla možné takovou nabídku akceptovat, může se stát alespoň podnětem ke zvážení, zda by se neměl zveřejnit nový záměr a celý proces opakovat.

Z praxe

Obec zveřejnila záměr o pronájmu pozemku, jenž byl řádně 15 dní vyvěšen. Poslední nabídka byla ovšem podána až šestnáctý den. Byla tato nabídka podána řádně?
Zákon nestanoví nikde podmínku, že by bylo možné podávat nabídky pouze v době vyvěšení záměru. Účelem zveřejňování záměru není primárně vymezit dobu, po kterou je možné podávat nabídky, ale umožnit osobám jak předkládat vlastní nabídky, tak se i pouze k zamýšlené dispozici vyjádřit – smyslem je transparentnost nakládání s obecním majetkem. Pokud nebylo přímo v záměru stanoveno, do kdy je možné nabídky podávat, nelze považovat nabídky, které došly až před rozhodnutím příslušného orgánu obce, za opožděné. Diskutovat se může o tom, zda je přípustné brát zřetel i na nabídky doručené po lhůtě k jejich podávání, byla-li taková lhůta v záměru výslovně uvedena. V takovém případě ale lze uvažovat o faktickém zvýhodnění zájemců, kteří podali nabídky opožděně. Navíc lze namítat, že pokud by byla některá z těchto nabídek vybrána, šlo by o nakládání s obecním nemovitým majetkem mimo zveřejněný záměr (tj. de facto bez záměru). A tak nelze i za současné právní úpravy doporučit, aby tak obce činily.

5.7 Rozhodnutí orgánu obce o majetkové dispozici

Uzavření smlouvy, případně realizaci jiného majetkoprávního jednání obce, musí předcházet souhlas příslušného orgánu obce. Pokud ke schválení právního jednání (typicky smlouvy) příslušným orgánem obce nedojde, je právní jednání od počátku, tedy absolutně neplatné. Orientace v pravomocích jednotlivých orgánů obce je tedy stěžejním předpokladem pro realizaci majetkové dispozice v souladu se zákonem. A zdůrazněme, že rozhodnutí o majetkové dispozici nelze zaměňovat s aktem uzavření smlouvy. Rozhodnutí příslušného orgánu obce o majetkové dispozici je nutné považovat pouze za interní vytvoření vůle. K uzavření smlouvy je nezbytné, aby vytvořená vůle byla za obec oprávněnou osobou projevena navenek (k tomu viz podkapitolu 5.8).

5.7.1 Pravomoci orgánů obce

Zákon o obcích v rámci výkonu samostatné působnosti rozlišuje mezi pravomocemi vyhrazenými a mezi pravomocemi, které výslovně žádnému z orgánů obce vyhrazeny nejsou. Za vyhrazené považujeme takové pravomoci, které podle zákona nelze delegovat na jiné orgány. Znamená to, že vyhrazené pravomoci zastupitelstva obce[23] můžete vykonávat pouze vy, zastupitelé (resp. zastupitelstvo), pravomoci vyhrazené radě obce[24] může vykonávat pouze rada (ledaže by zákon stanovil výslovně jinak). Naproti tomu pravomoci, které výslovně nejsou vyhrazeny žádnému z orgánů, mohou být na jiný orgán delegovány, případně si je vy v zastupitelstvu jakožto nejvyšším orgánu obce můžete vyhradit.

Typickým příkladem nevyhrazených pravomocí jsou tzv. zbytkové pravomoci rady obce[25]. Ty přísluší primárně radě, avšak je možné, aby byly delegovány na jiný orgán obce, nebo aby si je zastupitelstvo vyhradilo. Zbytkové pravomoci rady může tedy rada zcela nebo zčásti svěřit starostovi nebo obecnímu úřadu. Obecní policii lze zcela nebo zčásti svěřit rozhodování o těch právních jednáních, která s činností obecní policie souvisejí.

V zastupitelstvu si můžete zbytkovou pravomoc vyhradit ad hoc v rámci konkrétního rozhodnutí, a to tak, že o dané věci, k jejímuž schválení je této pravomoci třeba, bez dalšího rozhodnete. Můžete také přijmout usnesení o vyhrazení si pravomoci ve vazbě na konkrétní dotčenou věc a pak v dané věci rozhodnout. Třetí možností je, že si v zastupitelstvu danou pravomoc výslovně vyhradíte pro předem neurčený počet případů. V prvních dvou případech se vyhrazení vztahuje pouze ke konkrétnímu právnímu jednání, ve třetím případě pak na všechna rozhodování tohoto typu, a to až do té doby, dokud v zastupitelstvu toto vyhrazení jiným usnesením nezrušíte.

Dojde-li k vyhrazení pravomoci, je třeba pamatovat i na skutečnost, že vyhrazení se vztahuje i na případné změny či dodatky takto schválených právních jednání (smluv). Případné změny či dodatky uzavřené smlouvy musí proto schvalovat orgán, který rozhodoval o uzavření původní smlouvy. Jestliže si rozhodnutí o uzavření smlouvy vyhradilo zastupitelstvo, musíte o uzavření případného dodatku rozhodnout opět vy, zastupitelé, případně uzavřením dodatku výslovně pověřit jiný orgán (to ovšem pouze za předpokladu, že se nejedná o vyhrazenou pravomoc zastupitelstva).

5.7.2 Pravomoci orgánů v obcích, kde se rada obce nevolí

Zejména v malých obcích, kde má zastupitelstvo obce méně než 15 členů, se rada obce nevolí a starosta až na stanovené výjimky vykonává pravomoci rady obce.[26] V takovém případě starostovi automaticky přísluší jak rozhodování ve většině jinak vyhrazených pravomocí rady obce, tak i rozhodování ve věcech, jež patří mezi zbytkové pravomoci a jež si zastupitelstvo obce nevyhradilo. Jak v případě zbytkových pravomocí, tak v případě pravomocí, které jsou vyhrazeny radě, ale v obcích bez rady obce je vykonává starosta, si tyto pravomoci může vyhradit zastupitelstvo obce. Rozhodnutí starosty nejsou v praxi uskutečněna zvláštním opatřením, ale jsou implicitně obsažena v projevu vůle jménem obce, tedy již v aktu uzavření smlouvy. Jinými slovy, rozhodnutí o uzavření smlouvy a její samotné uzavření v takovém případě splývá v jeden okamžik.

Navigační tabulka PRÁVNÍCH JEDNÁNÍ

Pro orientaci v konkrétních, zejména majetkoprávních pravomocích, lze využít následující navigační tabulky. Tato navigační tabulka představuje základní vodítko pro orgány obcí, které hodlají uzavřít některou z uvedených smluv či učinit některé z uvedených právních jednání.

Tabulka je rozdělena dle jednotlivých okruhů smluv a právních jednání. V prvním sloupci jsou smlouva či právní jednání specifikovány. Druhý sloupec označuje postavení obce v daném právním vztahu. Třetí sloupec uvádí orgán, který o právním jednání či uzavření smlouvy rozhoduje. Je-li tam uvedena „rada“, nejde o její vyhrazenou pravomoc, a může si rozhodování o této věci pro sebe vyhradit zastupitelstvo, stejně tak může být rozhodování o této věci přeneseno na starostu či obecní úřad. V případě, že se jedná o obec, ve které vykonává pravomoci rady obce starosta (ve smyslu § 99 odst. 2 zákona o obcích), tak platí, že tam, kde je ve třetím sloupci uvedeno „rada“, přísluší rozhodování o právním jednání či smlouvě starostovi. Konečně, čtvrtý sloupec uvádí, zda je v případě daného právního jednání či smlouvy povinností obce zveřejnit záměr ve smyslu § 39 odst. 1 zákona o obcích.

Z praxe

Může mít pro obec nějaké následky zrušení přijatého usnesení zastupitelstva, na základě kterého má dojít k uzavření smlouvy?
Usnesení zastupitelstva teoreticky může být zrušeno nebo změněno jiným usnesením zastupitelstva. K tomu, aby zrušení nebo pozměnění usnesení mělo praktický dopad, je nutné měnit/rušit pouze takové usnesení, které nebylo dosud vykonáno. Pokud jste například v zastupitelstvu přijali usnesení o schválení prodeje a na základě tohoto usnesení je uzavřena kupní smlouva, pak následné zrušení předmětného usnesení nemá na platnost uzavřené smlouvy vliv. Na zrušení nebo změnu usnesení, které nebylo dosud vykonáno (smlouva nebyla dosud uzavřena) je ale možné pohlížet i skrze institut předsmluvní odpovědnosti. V praxi to znamená, že pokud byste například v zastupitelstvu bez pádného (spravedlivého) důvodu zrušili přijaté usnesení, na základě kterého má být uzavřena smlouva, vzniká druhé smluvní straně zpravidla nárok na náhradu škody. Výše náhrady škody v takovém případě odpovídá ztrátě z neuzavřené smlouvy v obdobných případech. Rušit nebo pozměňovat přijatá usnesení je tedy v obecné rovině možné, ale obec by se měla vyvarovat situací, kdy ke zrušení nebo změně usnesení neexistuje objektivně spravedlivý důvod. V případě, že se zruší nebo změní usnesení, na základě kterého má být uzavřena smlouva, a to bez spravedlivého důvodu (tím například může být, že druhá smluvní strana po vyzvání odmítá smlouvu uzavřít), může být na obec vznesen nárok na náhradu škody z titulu předsmluvní odpovědnosti.

5.7.3 Náležitosti rozhodnutí o uzavření smlouvy

V praxi se lze často setkat s dotazem, zda příslušný orgán musí schvalovat vždy celý text smlouvy, nebo zda postačuje schválit pouze její podstatné náležitosti. Podle ustálené judikatury orgán obce celý text smlouvy schvalovat nemusí, postačuje, pokud příslušný orgán rozhodne pouze o podstatných náležitostech dané dispozice (například u prodeje je nezbytné přesně určit alespoň druhou smluvní stranu, předmět prodeje a kupní cenu). Osoba, která smlouvu poté za obec uzavírá (zpravidla starosta), může následně do textu smlouvy doplnit i další ujednání, která vzhledem k relevantním okolnostem vycházejí z již projevené vůle. Takto lze doplnit i taková ujednání, která je možné označit za podstatné (závažné) náležitosti smlouvy, avšak účelem jsou sjednávány v zájmu a k užitku obce. Ovšem v praxi může být mnohdy v rámci konkrétních smluvních ujednání sporné, zda mohou být doplněny až při uzavírání smlouvy, nebo musí být schváleny příslušným orgánem obce. V tomto ohledu je tedy nejvhodnější praxí, aby orgán obce schvaloval vždy celé texty smluv, případně kromě podstatných náležitostí též další zásadní či významná ujednání (podmínky smlouvy).

5.8 Uzavření smlouvy

Poté, co je majetkoprávní jednání (smlouva) schváleno příslušným orgánem obce, následuje prakticky poslední fáze procesu nakládání s majetkem, a sice projevení vůle za obec navenek. Obec je navenek ze zákona zastupována starostou,[34] v případě starostovy nepřítomnosti nebo v době, kdy starosta nevykonává funkci, místostarostou.[35]  Znamená to tedy, že smlouvu za obec uzavírá zpravidla starosta, v době jeho zastupování místostarosta. Možné rovněž je, aby k uzavření smlouvy byl výslovně orgánem, který uzavření smlouvy schvaluje, namísto starosty pověřen místostarosta či dokonce jiný ze zastupitelů obce.

Se zřetelem na úpravu občanského zákoníku, pojednávající o zastupování právnické osoby jejími zaměstnanci, a to v rozsahu obvyklém vzhledem k jejich zařazení nebo funkci, je možné, aby obec byla zastupována i prostřednictvím zaměstnanců.[36] Zdůrazněme, že zaměstnanci mohou sami vůli za obec teoreticky vytvářet, avšak pouze v rozsahu, který je stanoven zákonem nebo na jeho základě (například prostřednictvím organizačního řádu nebo výslovného pověření příslušným orgánem – takto ovšem nelze zaměstnance pověřit výkonem vyhrazených pravomocí). 

Obec se rovněž může, a to jako jakákoliv jiná osoba, nechat zastoupit jinou osobou, například na základě smlouvy příkazního typu, a jednat tak prostřednictvím třetí osoby. Je třeba ovšem rozlišovat mezi případy, kdy zmocněnec má přímo o uzavření smlouvy rozhodnout (tzn. vůli vytvořit a navenek projevit), nebo má pouze za obec smlouvu uzavřít (tzn. pouze projevit vůli navenek). Zatímco v prvním případě zmocněnec sám přímo vůli vytváří (je mu svěřena příslušným orgánem obce rozhodovací pravomoc), v druhém případě pouze navenek projevuje vůli, která byla již příslušným orgánem obce vytvořena.

5.8.1 Doložka o splnění podmínek pro uzavření smlouvy

Podmiňuje-li zákon platnost právního jednání obce předchozím zveřejněním, schválením nebo souhlasem, opatří se listina (typicky smlouva) o tomto právním jednání doložkou, v níž bude potvrzeno splnění těchto podmínek. Chybějící doložka sice neplatnost právního jednání (smlouvy) nezakládá, avšak její existence ulehčuje pozici obce v případném soudním sporu o určení platnosti smlouvy. Doložka totiž zakládá presumpci správnosti právního jednání.

Konkrétní náležitosti, které by doložka měla obsahovat, zákon nestanovuje, nicméně rozhodně lze doporučit, aby byla co možná nejkonkrétnější a nepochybně označovala příslušné schvalovací rozhodnutí orgánu obce a zveřejněný záměr. Jako vhodnou lze doporučit i praxi, kdy přílohou doložky je i přímo kopie zveřejněného záměru a předmětného usnesení příslušného orgánu. Doložka může být přímo součástí textu smlouvy, ale taktéž může být přidána následně, například razítkem či zvláštní listinou.

5.9 Zveřejňování smluv v registru smluv

Od 1. 7. 2016, kdy nabyl účinnosti zákon  o registru smluv, se rozšířily povinnosti obcí při nakládání s majetkem o povinnost zveřejňovat smlouvy v registru smluv.

Není-li zákonem stanoveno jinak (v tomto ohledu zákon pamatuje na celou řadu výjimek), v registru smluv se zveřejňují veškeré soukromoprávní smlouvy a smlouvy o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, jejichž předmět plnění je vyšší než 50 000 Kč bez DPH (uvedená hranice se nicméně vztahuje i na smlouvy bezúplatné – například darovací smlouva, kdy hodnota daru je vyšší než 50 000 Kč), jejichž smluvní stranou je obec, včetně městské části nebo městského obvodu územně členěného statutárního města nebo městské části hlavního města Prahy, příspěvková organizace obce, ústav založený obcí, obecně prospěšná společnost založená obcí nebo právnická osoba, v níž má obec sama nebo s jinými územními samosprávnými celky většinovou majetkovou účast, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby.

Pozor, povinnosti podle zákona o registru smluv dopadají pouze na obce vykonávající rozšířenou působnost (tzn. obce, které vykonávají přenesenou působnost v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností). Povinnost uveřejnit smlouvu prostřednictvím registru smluv se tedy nevztahuje na obce, které rozšířenou působnost nevykonávají (tj. obce vykonávající přenesenou působnost v základním rozsahu nebo obce s pověřeným obecním úřadem), také na příspěvkové organizace těmito obcemi zřízené nebo právnické osoby, v níž mají takové obce samy nebo s jinými takovými obcemi většinovou účast.

Platí, že smlouva, na kterou se vztahuje povinnost uveřejnění prostřednictvím registru smluv, musí být uzavřena písemně a zpravidla nabývá účinnosti nejdříve až dnem uveřejnění v registru smluv. Výjimku mohou představovat smlouvy, které byly uzavřeny za účelem odvrácení nebo zmírnění újmy hrozící bezprostředně v souvislosti s mimořádnou událostí ohrožující život, zdraví, majetek nebo životní prostředí.

Uzavřenou smlouvu je nutné vždy zaslat správci registru smluv k uveřejnění bez zbytečného odkladu, nejpozději však do 30 dnů od uzavření smlouvy. Pokud smlouva nebyla uveřejněna prostřednictvím registru smluv ani do 3 měsíců ode dne, kdy byla uzavřena, je smlouva od počátku zrušena.

5.10 Kontrola hospodaření

Kontrola představuje jeden ze základních předpokladů pro řádné a efektivní hospodaření s obecním majetkem. Kontrolu hospodaření obcí lze rozdělit na vnitřní, prováděnou obcí a jejími orgány, a na vnější, kterou provádějí nezávislé subjekty, stojící vně obce.

5.10.1 Vnitřní kontrola

Za obecný kontrolní orgán je možné považovat radu obce, případně komise coby její iniciativní a poradní orgány. Důležité postavení rady v procesu kontroly souvisí s její rolí zřizovatele vůči organizačním složkám a příspěvkovým organizacím obce. Velmi důležitými kontrolními orgány jsou rovněž výbory coby poradní a iniciativní kolektivní orgány zastupitelstva obce. Zvláštní postavení zaujímají zejména finanční výbor a kontrolní výbor. Ty musí zastupitelstvo zřídit přímo ze zákona.

Finanční výbor má ze zákona povinnost kontrolovat hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Finanční výbor je dále povinen plnit jakékoliv další úkoly, které mu zastupitelstvo uloží.

Kontrolní výbor má ze zákona povinnost kontrolovat, jak se plní usnesení zastupitelstva a rady obce a kontrolovat dodržování právních předpisů ostatními výbory a obecním úřadem na úseku samostatné působnosti. Kontrolní výbor je dále povinen plnit další kontrolní úkoly, které mu zastupitelstvo uloží.

Finanční i kontrolní výbor vyhotovují z kontrol zápisy. Ty obsahují, co bylo kontrolováno, jaké nedostatky byly zjištěny, a návrhy na opatření směřující k odstranění nedostatků. Zápisy se předkládají zastupitelstvu, na jehož rozhodnutí závisí, zda se z kontrol vyvodí nějaké důsledky či opatření. Samotnému finančnímu nebo kontrolnímu výboru rozhodovací pravomoc k ukládání opatření nepřísluší.

V souvislosti s vnitřní kontrolou je třeba rovněž zmínit zákon o finanční kontrole, který obcím stanovuje povinnost zavést vnitřní kontrolní systém hospodaření s veřejnými prostředky. Jeho prvky jsou jednak řídící kontrola, zahrnující finanční kontrolu zajišťovanou odpovědnými vedoucími zaměstnanci při přípravě operací před jejich schválením, a jednak interní audit. Ten přezkoumává a vyhodnocuje přiměřenost a účinnost řídící kontroly při průběžném sledování uskutečňovaných operací až do jejich konečného vypořádání, vyúčtování a prověření vybraných operací v rámci hodnocení dosažených výsledků a správnosti hospodaření.  

5.10.2 Vnější kontrola

Stěžejním právním předpisem pro vnější kontrolu hospodaření obcí je zákon o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, na základě kterého mají obce povinnost své hospodaření podrobit každoroční kontrole. Podle volby obce je možný přezkum buď příslušným krajským úřadem, nebo zvoleným auditorem či auditorskou společností.

Výsledkem přezkumu hospodaření, který mimo jiné zkoumá hospodaření a nakládání s majetkem obce, a to včetně zákonnosti jednotlivých majetkoprávních jednání, je zpráva o výsledcích přezkoumání hospodaření. Ta mimo jiné obsahuje popis zjištěných chyb a nedostatků včetně uvedení povinností, které nebyly dodrženy.

Formu vnější kontroly ve vztahu k rozhodování o majetkoprávních jednáních představuje i dozor ze strany státu prostřednictvím dozorové pravomoci Ministerstva vnitra nad obsahem usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obcí v samostatné působnosti[37] (v rámci dozoru ovšem nedochází k přezkumu soukromoprávních jednání – nelze tedy přezkoumávat uzavřené smlouvy). Usnesení či jiná opatření vztahující se k nakládání s majetkem (typicky usnesení o uzavření smlouvy) se v rámci dozoru posuzují pouze z hlediska veřejnoprávních předpisů – Ministerstvo vnitra posuzuje, zda dané usnesení bylo přijato po formální stránce v souladu se zákonem a zda byly splněny všechny zákonné požadavky pro jeho platné přijetí. Pokud Ministerstvo vnitra shledá, že usnesení je v rozporu se zákonem, vyzve obec k nápravě. V případě závažných rozporů může výkon takového usnesení pozastavit (to však pouze tehdy, pokud usnesení nebylo dosud vykonáno). Jestliže nedojde ze strany obce k nápravě, Ministerstvo vnitra je oprávněno podat návrh na zrušení usnesení rozhodnutí nebo jiného opatření orgánu obce v samostatné působnosti příslušnému správnímu soudu.

S dozorovou pravomocí souvisí i pravomoc Ministerstva vnitra kontrolovat výkon samostatné působnosti obcí. Při kontrole se zjišťuje, zda orgány obcí při výkonu samostatné působnosti dodržují zákony a jiné právní předpisy. Základní rozdíl mezi dozorem a kontrolou spočívá v tom, že zatímco předmětem dozoru je zákonnost konkrétního usnesení orgánu obce (například usnesení o uzavření kupní smlouvy), předmětem kontroly je prosté plnění povinností stanovených zákonem, a to bez jakékoliv nutné vazby na konkrétní usnesení orgánu obce (například zda bylo zasedání zastupitelstva svoláno řádným způsobem nebo zda byl řádně schválen a zveřejněn záměr a zda obsahuje veškeré zákonem stanovené náležitosti). Při této kontrole je však možné hodnotit jen soulad jednání obce s předpisy práva veřejného, nikoli práva soukromého (nelze například posuzovat porušení povinností podle občanského zákoníku či zákoníku práce).

Dále je třeba uvést pravomoc státního zastupitelství, které může podat návrh na zahájení občanského soudního řízení o neplatnost smlouvy o převodu vlastnictví v případech, kdy při jejím uzavírání nebyla respektována ustanovení omezující volnost jejich účastníků.[38] Za ustanovení omezující smluvní volnost se považují ta ustanovení, která pod sankcí absolutní neplatnosti zakazují smluvní převod vlastnictví nebo stanoví obecně závazné podmínky, za nichž lze tento převod uskutečnit (např. povinnost zveřejnit záměr apod.).

Závěrem zmiňme i obecný kontrolní mechanismus v podobě kontroly vykonávané občany, a to přímo prostřednictvím zákona o obcích[39] nebo prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím, dle kterého má obec coby povinný subjekt povinnost poskytovat informace vztahující se k její působnosti.

Související předpisy

• ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů

• zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole), ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 341/2005 Sb., o veřejných výzkumných institucích, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích)
• zákon č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů
• zákon č. 340/2015 Sb., o zvláštních podmínkách účinnosti některých smluv, uveřejňování těchto smluv a o registru smluv (zákon o registru smluv), ve znění pozdějších předpisů

Literatura a užitečné odkazy

• FUREK, Adam, JÍROVEC, Tomáš. Povinnosti obcí při nakládání s obecním majetkem, stanovené zákonem o obcích. Praha: Ministerstvo vnitra České republiky, odbor veřejné správy dozoru a kontroly, 2016. 100 s. ISBN 978-80-87544-24-2.
• HAVLAN, Petr. Veřejné vlastnictví v právu a společnosti. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008. 306 s. ISBN 978-807-1796-176.
• HAVLAN, Petr. Veřejný majetek. 2. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2011. 169 s. ISBN 978-80-210-5606-0.
• HAVLAN, Petr, JANEČEK, Jan et al. Majetek územních samosprávných celků v teorii a praxi. 2. aktualizované a podstatně doplněné vydání. Praha: Leges, 2014. 400 s. ISBN 978-80-7502-057-4.
• HENDRYCH, Dušan et al. Správní právo: obecná část. 9. vyd. Praha: C. H. Beck, 2016. 600 s. ISBN 978-80-7400-624-1.
• KADEČKA, Stanislav. Právo obcí a krajů v České republice. Vyd. 1. Praha: C. H. Beck, 2003. 408 s. ISBN 80-717-9794-4.
• KOPECKÝ, Martin. Právní postavení obcí a krajů – základy komunálního práva. Vyd. 2. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2017. 364 s. ISBN 978-80-7552-719-6.
• KOPECKÝ, Martin et al. Zákon o obcích – Komentář. 3. vydání. Praha: Wolters Kluwer, 2017, 376 s. ISBN 978-80-7552-862-9.
• POSPÍŠIL, Petr et al. Právnické osoby obcí a krajů. Vyd. 1. Praha: Wolters Kluwer Česká republika, 2013. 262 s. ISBN 9788073579821.
• POTĚŠIL, Lukáš, FUREK, Adam, HEJČ, David, CHMELÍK, Václav, RIGEL, Filip, ŠKOP, Jiří. Zákon o obcích: komentář. V Praze: C.H. Beck, 2019. 862 s. ISBN 978-80-7400-739-2.
• VEDRAL, Josef et al. Zákon o obcích (obecní zřízení). 1. vydání, Praha: C. H. Beck, 2008. 876 s. ISBN 978-80-7179-597-1.
• https://www.epravo.cz
• http://www.elaw.cz
• https://www.poradnaproobce.cz
• https://www.pravniprostor.cz
• http://www.smocr.cz

Poznámky po čarou

[1] § 35 a násl. zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

[2] § 506 zákona č. 89/2012 Sb. (dále občanský zákoník)

[3] § 509 občanského zákoníku

[4] zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích

[5] § 40 zákona o obcích

[6] § 85 písm. n) zákona o obcích

[7] www.uzsvm.cz

[8] www.nabidkamajetku.cz

[9] § 38 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích

[10] § 159 občanského zákoníku

[11] § 38 odst. 1 zákona o obcích

[12] § 38 odst. 1 zákona o obcích

[13] § 38 odst. 2 zákona o obcích

[14] § 38 odst. 3 zákona o obcích

[15] § 38 odst. 4 a § 41 odst. 3 zákona o obcích

[16] § 38 odst. 6 zákona o obcích

[17] § 38 odst. 7 zákona o obcích

[18] § 39 odst. 2 zákona o obcích

[19] § 39 odst. 1 a 3 zákona o obcích

[20] § 74 zákona č. 90/2012 Sb., o obchodních korporacích

[21] § 102 odst. 3 zákona o obcích

[22] § 8 zákona č. 256/2013 Sb., o katastru nemovitostí

[23] § 84 odst. 2 a § 85 zákona o obcích

[24] § 102 odst. 2 zákona o obcích

[25] § 102 odst. 3 zákona o obcích

[26] § 99 odst. 2 a § 102 odst. 4 zákona o obcích

[27] Pouze v případě, že obec převádí.

[28] Povinnost zveřejnit záměr při pronájmu se netýká bytů, hrobových míst, pronájmu majetku obce na dobu kratší než 30 dnů, nebo právnické osobě zřízené (příspěvková organizace) nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá.

[29] Povinnost zveřejnit záměr se netýká propachtování majetku obce na dobu kratší než 30 dnů, nebo právnické osobě zřízené (příspěvková organizace) nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá.

[30] Povinnost zveřejnit záměr se netýká výpůjčky majetku obce na dobu kratší než 30 dnů, nebo právnické osobě zřízené (příspěvková organizace) nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá.

[31] Povinnost zveřejnit záměr se netýká výprosy majetku obce na dobu kratší než 30 dnů, nebo právnické osobě zřízené (příspěvková organizace) nebo založené obcí nebo právnické osobě, kterou obec ovládá.

[32] Dle mnohých názorů je třeba záměr zveřejnit v případě hmotného nemovitého majetku, neboť se jedná o dispozici, která se závažností blíží prodeji. Preventivně lze zveřejnění záměru, i přes absenci výslovné zákonné zmínky, v takovém případě doporučit.

[33] Zastupitelstvo obce může tuto pravomoc zcela nebo zčásti svěřit radě obce nebo starostovi.

[34] § 103 odst. 1 zákona o obcích

[35] § 104 odst. 1 zákona o obcích

[36] § 166 odst. 1 občanského zákoníku

[37] § 124 zákona o obcích

[38] § 42 zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství

[39] § 16 a násl. zákona o obcích: „Občan má například právo vyjadřovat na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem, požadovat projednání určité záležitosti v oblasti samostatné působnosti radou nebo zastupitelstvem, podávat orgánům návrhy, připomínky a podněty apod.“