20. Jak se vyznat v právních předpisech

„Zákony jsou pavučiny, skrze něž velké mouchy proletí, kdežto malé se do nich zapletou.“

Charles Louis de Montesquieu

Citát klasika, uvedený navíc hned na počátku kapitoly, by mohl v mnohých z vás navodit (nesprávný) pocit, že snaha porozumět právním předpisům představuje pro „běžného jedince“ (či pro toho, kdo se ztotožňuje s pozicí malé mouchy) předem ztracený čas, který by bylo radno vyplnit bohulibější činností, ať již ve prospěch obce či jinak. Smyslem následujících řádek by proto mělo být – kromě hlavního účelu, jímž je (vskutku základní) objasnění struktury a fungování právního řádu – i rozptýlení skepse, jež na mnohé dopadá při pouhém pomyšlení na paragrafy a odstavce. Ostatně ani citovaný klasik chmurným myšlenkám nepropadl, což dokládá mimo jiné jeho nejslavnější dílo O duchu zákonů.

20.1  Obecný výklad

Žádný občan moderního evropského (demokratického) státu, natožpak ten, jenž na sebe vzal zastupitelské břímě, nemůže spoléhat na to, že by snad mohl při své činnosti právo jakkoli opomíjet či ignorovat. Současně však nemůže počítat ani s tím, že bude mít na každém svém kroku k ruce kvalifikovaného právníka, jenž jej bude permanentně provádět úskalími právní regulace.

Nezbytný pojmový základ podejme hned zkraje: Právo je (především vedle morálky, náboženství či společenských norem) jedním z normativních systémů. Jde tedy o (vnitřně strukturovaný) soubor platných norem (pravidel chování). Od ostatních normativních systémů se přitom právo liší tím, že je souborem obecně závazných norem vynutitelných státní mocí.

Hlavními prameny (zdroji) práva jsou přitom v našem (kontinentálním) právním systému právní předpisy, označované také jako normativní právní akty.

Pod pojmem prameny práva se v právním jazyce obecně rozumí formy, v nichž je právo obsaženo. Takovými formami jsou v České republice zejména ústavní zákony, zákony, nejrůznější vyhlášky či nařízení (včetně obecně závazných vyhlášek a nařízení obcí), ale rovněž i některé mezinárodní (respektive všechny tzv. normativní) smlouvy či tzv. obecné zásady právní. V závislosti na „podnebí“ pak mohou mít postavení pramene práva i existující obyčeje a soudní rozhodnutí, tzv. precedenty (pohybujeme-li se v oblasti západního světa; specifika některých systémů, práva šaría či stále funkčních kmenových uspořádání tu rozhodně ponechme stranou).

Samotné právní předpisy tedy představují pouze část myslitelných pramenů práva, byť část nepochybně nejfrekventovanější. Lze je chápat coby výsledek právotvorné činnosti orgánů veřejné moci, ať už jde o orgány státní či orgány samosprávné, orgány moci zákonodárné či orgány moci výkonné. Typickou (přímo pojmovou) vlastností právních předpisů je jejich obecnost (abstraktnost). Měly by se totiž vždy vztahovat na určitou skupinu případů stejného druhu a zároveň na neurčený počet adresátů. Tím se podstatně liší od právních aktů individuálních, které řeší konkrétní případ u konkrétních osob (tzn. soudních či správních rozhodnutí) a částečně též od aktů smíšených (opatření obecné povahy).

20.2  Druhy právních předpisů, jejich tvorba a publikace

20.2.1  Vnitrostátní právní předpisy

Český právní řád – ačkoli se to přinejmenším na první pohled nemusí zdát – je vnitřně strukturovaný hierarchický systém, založený v prvé řadě na odlišné právní síle právních předpisů, které ho tvoří. Na vrcholu takto konstruované pomyslné pyramidy stojí ústava, respektive ústavní zákony, které mají nejvyšší právní sílu. To znamená, že ostatní právní předpisy s nimi musí být v souladu, nebo se od nich svým obsahem dokonce odvozují.

Jistým specifikem České republiky je tzv. polylegální ústava, tj. souběžná existence více platných a účinných ústavních zákonů o formálně stejné právní síle. Souhrn všech platných a účinných ústavních zákonů se pak v našich podmínkách výslovně nazývá ústavním pořádkem. V jeho rámci je nicméně základním stavebním kamenem právního řádu (včetně ústavního pořádku) Ústava České republiky[1]. Přinejmenším stejnou pozornost ovšem rozhodně zasluhuje ještě Listina základních práv a svobod[2].

• Ústava ČR vymezuje základní hodnotové, funkční a organizační principy státu, jako je dělba moci (zákonodárná, výkonná, soudní), stanoví další nutné záruky pro zachování a snad i rozvoj demokracie a právního státu, ale rovněž výslovně uznává a zakotvuje
  i existenci územní samosprávy a východiska vztahu mezi ní a státem.
• Listina základních práv a svobod pak garantuje existenci nezadatelných, nezcizitelných, nepromlčitelných a nezrušitelných základních subjektivních práv (a svobod) člověka
  a občana.

Po zákonech ústavních přicházejí na řadu zákony tzv. běžné, upravující nejrozmanitější oblasti lidského života. Činí tak regulací rovnoprávných vztahů mezi fyzickými a právnickými osobami navzájem (tzv. soukromé právo), nebo regulací jejich (nerovných) vztahů ke státu a k dalším držitelům veřejné moci (tedy mj. i k obcím), a to včetně procesů, jimiž se má uskutečňovat (tzv. veřejné právo).

Od ústavních zákonů se zákony běžné liší nejen zmíněnou nižší právní silou, ale též věcnou náplní a procesem, který je třeba k jejich schválení. Zatímco k přijetí ústavního zákona se totiž vyžaduje souhlas obou komor parlamentu, tj. Poslanecké sněmovny i Senátu (přičemž je nezbytná třípětinová většina všech poslanců a třípětinová většina přítomných senátorů), v případě zákonů běžných postačují obvykle většiny běžné, tj. nadpoloviční většina přítomných. Senát zde navíc může být v případě nesouhlasu Poslaneckou sněmovnou přehlasován (nadpoloviční většinou všech poslanců). Samozřejmě – jak jinak v právu – existují i výjimky, takže například zákon o státním rozpočtu schvaluje pouze Poslanecká sněmovna (a vždy na návrh vlády), naopak volební zákony vyžadují i souhlas Senátu, který nelze nahradit. „Překazit“ přijetí zákona – byť nikoli každého a nikoli s neodstranitelnými následky – může pak svým vetem ještě prezident republiky.

Zvláštní typ zákonodárství představují zákonná opatření Senátu, která přijímá samotný Senát v období, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna. První a dosud poslední reálnou zkušenost s těmito právními předpisy má Česká republika z podzimu roku 2013. Zákonná opatření Senátu přitom musejí vycházet z vládního návrhu a musí je pak dodatečně schválit Poslanecká sněmovna na své první schůzi po opětovném ustavení (po volbách do Poslanecké sněmovny). Takto byla v roce 2013 dodatečně schválena všechna čtyři přijatá zákonná opatření Senátu. Jelikož však tři z nich byly svým charakterem „pouhé“ novely, přetrvává nyní coby opravdový právní předpis do budoucna pouze zákonné opatření o dani z nabytí nemovitých věcí[3].

Než zákony nalezneme v hierarchické pyramidě právního řádu tzv. podzákonné právní předpisy, někdy též označované jako právní předpisy prováděcí. Ale pozor, ne všechny předpisy podzákonné lze chápat jako „toliko“ předpisy prováděcí, odvozené (opačný postup ovšem platí), jak vysvětlíme dále.

Mezi právní předpisy odvozené, skutečné prováděcí právní předpisy, patří v prvé řadě nařízení vlády a vyhlášky ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy, například Energetického regulačního úřadu nebo Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a také České národní banky. Rozdíl mezi nařízeními vlády a vyhláškami spočívá v širších (a výslovným zákonným zmocněním nepodmíněných) možnostech vlády, která má obecné ústavní zmocnění[4] vydávat k zákonům prováděcí nařízení, tj. nařízení, jimiž jsou pravidla obsažená v zákonech podrobněji specifikována a rozvedena. Vyhlášky (orgánů státní správy) lze naproti tomu vydávat pouze na základě výslovného zmocnění obsaženého v konkrétním zákoně a v mezích takového zákona[5].

Nařízení obcí, která v obcích s volenou radou vydává v přenesené působnosti rada (v obcích bez rady, taktéž v přenesené působnosti, je to zastupitelstvo), a dále pak nařízení krajů, taktéž vydávaná v přenesené působnosti, jsou dalším typem odvozených podzákonných právních předpisů. Obcím a krajům se zde poskytuje možnost, aby příslušnou právní regulaci přizpůsobily místním podmínkám. Tyto předpisy pak platí pouze v daném územním obvodu.
I k vydání nařízení obce či kraje musí samozřejmě existovat výslovné zákonné zmocnění.

Zmíněné odvozené podzákonné právní předpisy obecně upravují takové záležitosti, jejichž úprava zákonem by nebyla zcela praktická (podrobnější úprava řízení, formuláře k podání žádosti apod., nařízení obce upravuje například také místní tržní řád).

A podzákonné právní předpisy neodvozené, původní? V tomto případě náleží role normotvůrce zastupitelstvům územních samosprávných celků, a to při přijímání obecně závazných vyhlášek obcí (a v zásadě obdobně hypoteticky též krajů).

Obecně závazné vyhlášky obcí jsou původními právními předpisy proto, že je obec prostřednictvím zastupitelstva – při vyžadovaném souhlasu nadpoloviční většiny všech zastupitelů – přijímá a vydává v rámci své samostatné působnosti na základě vlastního ústavního zmocnění.[6] K jejich vydání se (už) nevyžaduje další zákonné zmocnění. Zásadním se v tomto ohledu stal nález Ústavního soudu z roku 2007 ve věci tzv. Jirkovské vyhlášky[7].[8]

20.2.2 Vnitrostátní legislativní proces

Typický legislativní proces při tvorbě právních předpisů (ať již státem, krajem, či obcí) sestává (při jistém zjednodušení) standardně z následujících kroků:

• příprava návrhu právního předpisu,
• projednání návrhu právního předpisu,
• schválení návrhu právního předpisu požadovanou většinou,
• podepsání právního předpisu příslušnými osobami,
• vyhlášení právního předpisu.

Orgány, kterým role normotvůrce přísluší, už jsme zmínili. Každá z komor parlamentu má pak svůj vlastní zákon, který uskutečňování tohoto procesu na její půdě blíže upravuje – jednací řád. Při přípravě vládních návrhů právních předpisů či právních předpisů jiných státních orgánů se pak povinně postupuje podle Legislativních pravidel vlády[9]. Na úrovni obcí a krajů stručně upravují některé specifické otázky tvorby právních předpisů zákon o obcích (obecní zřízení) a zákon o krajích (krajské zřízení).

Závěr legislativního procesu ovšem není jen onou pověstnou třešničkou na dortu. Platí-li, že neznalost práva neomlouvá (byť nelze tuto zásadu chápat ve všech právních odvětvích zcela stejně), musí se na druhé straně umožnit každému adresátovi právního předpisu, aby se s ním seznámil. Vyhlášení právního předpisu je tak nezbytnou podmínkou (conditio sine qua non) jeho platnosti a následné účinnosti (platnosti nabývá právní předpis právě vyhlášením). Vyhlášení se děje různým způsobem.

• Ústavní zákony, zákony, zákonná opatření Senátu, nařízení vlády, vyhlášky ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy se vyhlašují ve Sbírce zákonů a platnosti nabývají dnem vyhlášení, čímž se ovšem rozumí den rozeslání příslušné části Sbírky zákonů. Pokud není stanovena pozdější účinnost, nabývají právní předpisy účinnosti patnáctým dnem po vyhlášení. Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Nařízení vlády a uvedené vyhlášky mohou být přitom vyhlášeny nejdříve dnem, v němž je vyhlášen zákon, k jehož provedení jsou vydány, a účinnosti mohou nabýt nejdříve dnem, k němuž nabývá účinnosti zákon,
  k jehož provedení jsou vydány.
• Právní předpisy obcí, tj. jak obecně závazné vyhlášky, tak nařízení obce nabývají platnosti okamžikem vyhlášení ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů, tj. v okamžiku, kdy je jejich původce „vloží“ do Sbírky právních předpisů. V podrobnostech lze odkázat webové stránky systému Sbírky právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů a zde publikované metodické materiály Ministerstva vnitra.[10]
• Právní předpisy krajů, tj. obecně závazné vyhlášky kraje a nařízení kraje, nabývají taktéž platnosti okamžikem vyhlášení ve Sbírce právních předpisů územních samosprávných celků a některých správních úřadů.

20.2.3 Mezinárodní smlouvy a právní předpisy Evropské unie

Součástí právního řádu ČR jsou i některé mezinárodní smlouvy, konkrétně ty, které schválil parlament, prošly vnitrostátním ratifikačním procesem a byly vyhlášeny ve Sbírce mezinárodních smluv. Ústava dokonce závazně uvádí, že stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva.[11] Mezinárodní smlouvy, jimiž je Česká republika vázána, takto stojí na pomyslném rozmezí mezi ústavními a běžnými zákony. Nemají sice vyšší právní sílu než běžné zákony, ale v případě rozporů mají přednost
v aplikaci, to znamená, že vnitrostátního zákona nelze použít na úkor mezinárodní smlouvy.

Specifické postavení a narůstající důležitost má pak ještě právo Evropské unie. Evropská unie představuje tzv. nadstátní útvar, jehož je Česká republika od 1. května 2004 členským státem, a jako taková má i svůj vlastní (nadstátní) právní řád, odlišný od práva mezinárodního i vnitrostátního. Tomuto právnímu řádu se nezbytně podřizují jak členské státy, tak
i právnické a fyzické osoby včetně obcí a krajů. Právo EU a jeho vztah k právu členských států EU se vyvinuly na základě příslušných zřizovacích smluv Evropských společenství, a to v návaznosti na změny a doplňky přijaté v průběhu uplynulých desetiletí, zejména související judikaturu Soudního dvora EU.

Právo EU jako svébytný právní systém tvoří následující složky:

• Primární právo (akty členských států) – jde svým způsobem o obdobu vnitrostátního práva ústavního. Obsah primárního práva se v průběhu desetiletí vyvíjel, v současnosti ho tvoří v prvé řadě Smlouva o Evropské unii, Smlouva o fungování Evropské unie
  a Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii, a to včetně všech protokolů a příloh, které jsou jejich nedílnou součástí, jakož i další mezinárodní smlouvy
  a jiné akty, které tyto smlouvy novelizují. Součástí primárního práva je dále Listina základních práv EU. Do primárního práva spadají i Smlouvy o přistoupení nových členských států k EU.

Akty tvořící primární právo EU stojí v hierarchii předpisů práva EU nejvýše. Dohled nad jeho prováděním a nad souladem právních předpisů přijímaných institucemi EU na jeho základě a v jeho mezích (tedy sekundárního práva) s primárním právem vykonává zejména Soudní dvůr EU, jenž je v tomto směru (jde ale jen o jednu z jeho kompetencí) jakousi obdobou národního ústavního soudu.

• Sekundární právo (akty Evropské unie) představují právní akty přijímané institucemi EU (Evropským parlamentem, Radou, Komisí, respektive v kombinacích), konkrétně jde o nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení, stanoviska.

Nařízení („regulations“) jsou obecně a bezprostředně závazné normativní akty, jejichž závaznost se projevuje mezi členskými státy i uvnitř těchto států, tj. bezprostředně i vůči jednotlivcům. Směrnice(„directives“) jsou v zásadě závazné pouze pro členské státy, a to co do výsledku, jehož dosažení ukládají. Volba prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Mohou se ovšem stát bezprostředně závaznými, pokud stát ve stanovené lhůtě nesplní svou povinnost aplikovat jejich obsah do vnitrostátního právního řádu (pouze však, jsou-li dostatečně určité, přičemž standardně lze uvažovat pouze o možnosti jednotlivce dovolat se jejich obsahu vůči státu, nikoli naopak).

Rozhodnutí („decisions“) jsou individuálními právními akty závaznými pouze pro své adresáty. Doporučení („recommendations“) a stanoviska („opinions“)nejsou závazná, nejsou tedy právními akty, nemohou zakládat povinnosti a práva.

Povahu a vlastnosti práva EU vymezovala v průběhu uplynulých desetiletí zejména judikatura Soudního dvora EU. Poslední velkou změnou smluv – Lisabonskou smlouvou – byly potom některé dříve judikatorně vytvořené charakteristiky práva EU přímo zakotveny v primárním právu.

EU takto zejména vytváří nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch členské státy omezily svá suverénní práva, byť jen ve vymezených oblastech. Jeho subjektem nejsou jen členské státy, ale rovněž jejich státní příslušníci. Tak jak právo EU ukládá povinnosti nezávisle na zákonodárství členských států, tak i dává vznikat právům, která vstupují do jejich právní sféry. Ve vztahu k právu členských států (zahrnující plně i podzákonné právní předpisy územní samosprávy) se pak vyznačuje především vlastností nazývanou effet utille, jež je tvořena následujícími znaky:

• Přímý účinek („direct effect“) práva EU. Tím se rozumí, že normy obsažené v některých už zmíněných právních aktech EU zakládají samy pro jednotlivce práva
  a povinnosti, kterým poskytují ochranu národní soudy, a to bez zprostředkování
  v národním právním řádu. Znamená to, že vnitrostátní subjekt se může dovolávat přímo účinné normy, která existuje mimo rámec vnitrostátního práva, a soudní nebo jiný státní orgán je povinen tuto normu na vztahy vůči jednotlivcům bez dalšího aplikovat. Tato povinnost platí shodně i pro územní samosprávu a její orgány. Logickou podmínkou přímého účinku každé normy je ovšem její jednoznačnost, nepodmíněnost a schopnost působit bez nutnosti zprostředkování, tedy její způsobilost a schopnost vnitrostátní aplikace (tedy ve zmíněných nařízeních za určitých situací v některých směrnicích).
• Přednost (nadřazenost, „supremacy“) práva EU. Za základní pravidlo se mnohdy považuje fakt, že ustanovení práva EU s přímým účinkem vždy převáží nad jakýmkoliv ustanovením národního práva. Toto pravidlo by se mělo aplikovat bez ohledu na povahu ustanovení práva EU nebo národního práva (ústava, zákon nebo podzákonný předpis), též bez ohledu na to, zda ustanovení práva EU předcházelo nebo následovalo ustanovení národního práva. Tuto vlastnost práva EU nicméně neuznávají některé členské státy, respektive jejich národní ústavní soudy vůči vnitrostátnímu ústavnímu právu, na základě tzv. neporušitelných principů či jader vnitrostátních ústav. Původcem této doktríny je ústavní soud německý a italský, právě tento přístup pak prosazuje i Ústavní soud ČR.[12]

20.3 Hierarchie právních předpisů a vztahy mezi nimi

Jak již bylo řečeno, vztahy mezi právními předpisy jsou předurčeny v prvé řadě jejich „právní silou“. Základní pravidlo zde zní, že právní předpis nižší právní síly nesmí odporovat právnímu předpisu vyšší právní síly. Čas od času se však přesto stává, že běžný zákon odporuje zákonu ústavnímu, případně podzákonný předpis odporuje zákonu či přímo Ústavě ČR. To je samozřejmě špatně a právní řád zná prostředky, jak takový rozpor či nesoulad odstranit.

Prioritu zde má cesta s interpretací právních předpisů, s upřednostněním výkladu právního předpisu nižší právní síly, který jej činí konformním (v souladu) s právním předpisem vyšší právní síly. V případě zákonů se mluví o tzv. ústavně konformním výkladu, obecně ovšem musí být ústavně konformními všechny předpisy nižší právní síly, tj. například i obecně závazné vyhlášky obcí. Při tomto způsobu řešení rozporů se z možných výkladových variant musí zvolit ta, která činí například v zákonu obsažené pravidlo, jež není v rozporu s pravidlem obsaženým v Ústavě. Nelze-li toho dosáhnout například prvotním jazykovým výkladem, nastupuje výklad logický, systematický, historický či teleologický (k tomu více též v následující podkapitole o výkladu právních předpisů).

Pokud předchozí postup selže, tj. pokud žádná výkladová metoda nevede k odstranění zjištěného rozporu, přichází na řadu zrušení (tzv. derogace) předpisu nižší právní síly. V ideálním případě zruší nesouladné pravidlo (obvykle se nejedná o nesoulad celého předpisu, ale některých jeho ustanovení) sám jeho tvůrce (v případě zákona parlament, v případě obecně závazné vyhlášky zastupitelstvo obce či kraje). Teprve tam, kde se tak nestane, nastupují rozhodnutí Ústavního soudu.

Ústavní soudnictví je takto posledním prostředkem, jak se zbavit neústavního zákona, neústavní vyhlášky či nezákonné vyhlášky. Jakkoli není Ústavní soud oprávněn právní předpisy tvořit, může je pro rozpor s právními předpisy vyšší právní síly zrušit. Aby se jeho moc nestala příliš velkou, je ve své činnosti v zásadě vázán návrhy, které mu přicházejí, tzn. nemůže sám rozhodovat, který právní předpis podrobí přezkoumání a následně jej zruší.

Pokud obecně závazná vyhláška odporuje zákonu, Ministerstvo vnitra vyzve obec ke zjednání nápravy. Nezjedná-li ji obec do 60 dnů, pozastaví ministerstvo účinnost obecně závazné vyhlášky (tzv. sistace). Jestliže je obecně závazná vyhláška v rozporu s lidskými právy a základními svobodami, může ministerstvo pozastavit její účinnost i bez předchozí výzvy ke zjednání nápravy. Nezjedná-li obec na základě uvedených kroků ministerstva sama nápravu, podá ministerstvo Ústavnímu soudu návrh na zrušení předmětné obecně závazné vyhlášky. Obdobný proces se uplatňuje v případě nařízení obce, avšak s tím rozdílem, že místo Ministerstva vnitra vystupuje jako orgán dozoru příslušný krajský úřad.

Ačkoli je nepochybně žádoucí tvořit právní řád jako vnitřně bezrozporný, v praxi se lze stěží vyhnout případům, kdy na tentýž právní vztah bude dopadat několik navzájem si protiřečících ustanovení předpisů. Skutečnost, že právní norma obsažená v předpisu vyšší právní síly má přednost před normou obsaženou v předpisu nižší právní síly, tzn. například ústavní zákon má přednost před „běžným“ zákonem (který má zase přednost před nařízením vlády nebo vyhláškou), se označuje latinským výrazem „lex superior derogat legi inferiori“. Ačkoli se zde hovoří o „derogaci“, nejde o nezbytné zrušení zákona jako takového, pouze se určitá právní norma na daný případ neaplikuje.

Při rozhodování soudního sporu o možnosti aplikace podzákonného právního předpisu je soudce vázán (jen) zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu, přičemž je oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Pouze dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu.[13] Při dalším řešení případu se uplatňují zavedená kolizní pravidla a ve složitějších případech určení přednosti se nedogmaticky uplatňují další právní postupy.

20.4 Výklad právních předpisů

Mnohé právní předpisy nejsou na první pohled zcela srozumitelné. Některá ustanovení mohou vést k více závěrům, jiná se tak často mění, že je obtížné vycházet z jakékoli ustálené praxe. Při uplatňování nového občanského zákoníku[14] se veřejnost začala setkávat v právních vztazích dokonce s výrazy, připomínajícími tak trochu romány Aloise Jiráska. A pak tu máme už zmíněnou přirozenou povahu psaného práva. To je nezbytně založeno na obecných pojmech a obecném vystižení událostí, aby pod ně bylo možno vměstnat celou řadu konkrétních případů odlišujících se v drobných i významných znacích. Jak se ovšem s takovým stavem vyrovnat, jak zjistit pravý význam nějakého právního pravidla?

V České republice neexistuje (a z povahy práva snad ani existovat nemůže) jedna konkrétní instituce, která by měla na starost podávat oficiální závazný výklad právních předpisů, na který by se mohl každý spolehnout. Jediným státním orgánem, který se této funkci blíží, je Ústavní soud.[15] Vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu jsou totiž závazná pro všechny orgány i osoby, což se týká nejen výroků, ale i tzv. nosných důvodů obecného charakteru, jak plyne z poměrně konstantní rozhodovací praxe Ústavního soudu.[16] Ústavní soud ovšem nerozhoduje o případném výkladu daného ustanovení na požádání, nýbrž až v souvislosti s právním případem. A ten se k němu dostává nejčastěji prostřednictvím ústavní stížnosti nebo návrhu na zrušení právního předpisu či jeho části.

Jak tedy postupovat, není-li vodítko k dispozici? Je zjevné, že předtím, než může být konkrétní ustanovení právního předpisu uplatněno (aplikováno) na konkrétní skutkový stav (životní situaci), tj. předtím, než můžete zjistit, jaké bude mít vaše konkrétní jednání právní důsledky (ať již jde o jednání teprve zvažované nebo již učiněné), musí být sám obsah právního předpisu vyložen. Cílem takového výkladu je zjistit smysl textu právního předpisu s ohledem na jeho uplatnění v konkrétní životní situaci.

Výkladové metody se někdy dělí na standardní a nadstandardní, zjednodušeně z hlediska toho, jakým postupem (a z jakých hledisek) se má text právního předpisu testovat. Toto dělení se nicméně v praxi příliš neužívá a rozhodně neplatí, že by při každém výkladu činěném soudy (a už vůbec ne správními orgány) byla využita celá paleta možných výkladových metod, případně, že by se postupovalo v přesně stanoveném pořadí.

Soudce německého ústavního soudu Winfried Hassemer pak vidí celou situaci následovně: „Rozhoduj podle znění zákona, dbej na systematickou souvislost, v níž zákon stojí, následuj cíl regulace, který měl zákonodárce před očima a řiď se smyslem, který má zákon dnes.“[17] Tento citát v sobě přitom zahrnuje takřka všechny (dále zde zmiňované) podstatné výkladové metody.

• Akcent na znění zákona je vlastní jazykovému (gramatickému) výkladu, jenž představuje gramatickou (či gramaticko-sémantickou) analýzu textu, prvotní a zcela nezbytnou. Abychom se mohli dobrat významu textu, musíme ho nejdříve přečíst. Prioritu zde poté získává zásada výkladu podle obecného jazyka, tj. přiřazování takového významu jednotlivým pojmům, jaký mají v běžné řeči. Někdy je ovšem tato zásada převážena výkladem podle legální definice – a to tehdy, pokud zákon přímo stanoví, co se rozumí například „nepatrnou škodou“. Je však třeba především pamatovat, že jazykový výklad může být jen prvním krokem z mnoha.[18]
• Logický výklad někdy nebývá považován za samostatnou výkladovou metodu, zmiňovaný autor citátu s ním například nepočítá. V poznámce citovaný Ústavní soud však ano a jak už bylo řečeno, nálezy Ústavního soudu jsou závazné. Buď, jak buď, tento způsob bývá někdy redukován na tzv. zvláštní logické argumenty, což znamená, že i při výkladu právních předpisů je nutno uplatňovat pravidla formální logiky, opřená již
  o základní Aristotelovy zákony (zákon totožnosti, zákon sporu a zákon vyloučení třetího). Autoři, kteří jej nepovažují za samostatný výklad přitom tvrdí, že všechny typy výkladu musí být logické.
• Výklad právního předpisu založený na hierarchii a kontextu se nazývá systematickým výkladem, a to pokud jde o kontext jednotlivých ustanovení zákona či vyhlášky, i pokud jde o kontext právního řádu a role konkrétního právního předpisu v něm. Výchozím principem je totiž nutnost brát při výkladu zřetel na skutečnost, že každé jednotlivé pravidlo je součástí jednoho celku. Německý právník Rudolf Stamler měl v tomto směru v roce 1911 výstižně konstatovat: „Kdo aplikuje jednotlivý paragraf zákona, aplikuje tím celý právní řád.“ („The same blood runs in the whole organism“).[19] Bez systematického výkladu by byla také celá řada situací velmi obtížně řešitelná nebo přinejmenším nikoli tak výstižně odůvodnitelná[20].
• Následující výklad historický je potom specifický svým „subjektivním“ pojetím. Při určování významu a obsahu právní normy se zkoumá zejména vůle normotvůrce a okolnosti vzniku právního předpisu, studují se důvodové zprávy, průběh rozpravy na schůzích Parlamentu (teoreticky však i na zasedání zastupitelstva obce) tak, aby se zjistil skutečný úmysl normotvůrce, který chtěl do textu právního předpisu vtělit (ale možná se mu to nepovedlo šikovně či dokonce srozumitelně vyjádřit).[21]
• A ještě přichází na řadu výklad teleologický. Výklad svým způsobem nejvolnější, neboť usiluje o vystižení smyslu a účelu právní normy, a to případně i proti doslovnému znění zákona. Ostatně slovo teleologie je odvozeno od řeckého výrazu „télos“, znamenajícího účel či cíl, nikoli však jednostranný výklad. Teleologický výklad vykládá konkrétní právní normu při akcentování účelů a hodnot celého právního řádu, rovněž také s důrazem na základní práva a svobody jednotlivce a se zřetelem na základní právní principy.[22]

V každodenní realitě jsou soudy, správní orgány, ale koneckonců i jednotlivci nuceni vykládat právní normy, vyznačující se vágností a neúplností, a hledat rozumná řešení tam, kde právní normy mlčí nebo jsou v konfliktu. Výklad právní normy by proto měl být vždy průnikem
a vyvážením jednotlivých výkladových metod.

20.5 Výkladové pomůcky

Pokud vás předchozí řádky poněkud znepokojily (což lze nejspíše předpokládat), učiňme závěrem pokus o opětovné uklidnění. Netřeba se obávat, že by byl jednotlivec, snažící se dopídit významu právních norem, ponechán jen vlastním dovednostem. Existuje celá řada jakýchsi (praktických) výkladových pomůcek.

20.5.1 Judikatura

Judikaturou vždy rozumíme soudní rozhodnutí, především rozhodnutí soudů nejvyšších. Kromě zmíněné výjimky týkající se rozhodnutí Ústavního soudu, představují sice soudní rozhodnutí právně závazný výklad pouze pro procesní strany, tedy účastníky řízení (judikatura tedy není obecně závazná a výklad soudů není právním předpisem), zpravidla však platí, že judikaturu nejvyšších soudů, zejména tu publikovanou v oficiálních sbírkách, soudy respektují a ve svých rozhodnutích následují výklad již jednou zvolený.

Důvodem, proč soudy konstantně respektují právní názory obsažené ve starší judikatuře nejvyšších soudů je i fakt, že pro změnu již dříve učiněného právního výkladu bývá nejvyšším soudům stanoven zvláštní postup (například projednání věci tzv. rozšířeným senátem Nejvyššího správního soudu či tzv. velkým senátem kolegia Nejvyššího soudu). Judikatura se tak významně podílí na zachování právní jistoty a částečně se přibližuje významu právních předpisů.

Procesní zákony zmocňují některé soudy, aby uveřejňovaly svá rozhodnutí v tzv. sbírkách soudních rozhodnutí. K takovým sbírkám patří například Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a Sbírka soudních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu. Ústavní soud pak vydává Sbírku nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR. Rozhodnutí těchto soudů jsou taktéž, ačkoliv anonymní, dostupná v elektronické podobě na webech Nejvyššího soudu ČR.[23]

20.5.2 Ostatní pomůcky

Z ostatních výkladových pomůcek uveďme různé odborné právní texty (naleznete je především v tištěných i elektronických verzích řady právnických časopisů), učebnice konkrétních právních odvětví a právnické monografie. Většina z vás však bude mít patrně největší zkušenost s tzv. komentáři k jednotlivým zákonům, vydávanými (v různorodé kvalitě) vícero nakladatelstvími. Ty obecně mohou jistě představovat cenného pomocníka.

Nutno vyzdvihnout, že taktéž jednotlivá ministerstva poskytují metodickou pomoc a různé výkladové pomůcky k zákonům, a k vlastním vyhláškám, jimiž jsou gestory. I takové zdroje mohou být v praxi velice užitečné, byť se svým významem blíží více komentářové literatuře než judikatuře.

Významným pomocníkem konečně může být pro zastupitele též Svaz měst a obcí ČR, například prostřednictvím právní poradny[24]. Svaz měst a obcí ČR se ostatně k právním předpisům vyjadřuje již v procesu jejich vzniku (patří mezi tzv. připomínková místa). Jeho výklady jsou samozřejmě rovněž jen doporučující, bezesporu však cenné, neboť se na nich zpravidla podílejí vzdělaní právníci s dlouhou praxí v oblasti komunálního práva a komunální politiky.

Související předpisy

• ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky
• usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.
• ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky
• zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a Sbírce mezinárodních smluv
• zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy
• zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny
• zákon č. 107/199 S., o jednacím řádu Senátu
• zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
• zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení
• zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
• zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu
• zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád
• zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
• zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník
• zákonné opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí
• Smlouva o Evropské unii
• Smlouva o fungování Evropské unie
• Smlouva o založení Evropského společenství pro atomovou energii

Literatura a užitečné odkazy

– Bobek, M., Kühn, Z. a kol.: Judikatura a právní argumentace. 2., přepracované a aktualizované vydání. Praha: Auditorium, 2013. 496 s. ISBN 978-80-87284-35-3.

– Bohadlo, D. a kol. (eds): Legislativní proces (teorie a praxe). Praha: Ministerstvo vnitra, 2011. Dostupné z http://www.mvcr.cz/soubor/legislativni-proces-pdf.aspx

– Brož, J. Obecně závazné vyhlášky obcí (veřejný pořádek deset let od jirkovského nálezu). Právní rozhledy, Nakladatelství C.H. Beck, 2018, roč. 26, č. 9, s. 310-316. ISSN 1210-6410.

– Cvrček, F., Novák, F.: Legislativa. Teoretická východiska a problémy. Plzeň: Aleš Čeněk, 2017. 248 s. ISBN 978-80-7380-698-9.

– Gerloch, A.: Teorie práva. 7. aktualizované vydání. Plzeň: Aleš Čeněk, 2017. 336 s. ISBN 978-80-7380-652-1.

– Janků, M. a kol.: Základy práva pro posluchače neprávnických fakult. 6. vydání. Praha: C.H.Beck, 2016. 576 s. ISBN 9788074006111.

– Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice, 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2003. 424 s. ISBN 8071797944.

– Kadečka, S.: Právotvorba místní (a regionální) samosprávy, in: Kadečka, S., Havlan, P., Valachová. (eds.): Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008. 598 s. ISBN 978-80-210-4784-6.

– Knapp, V.: Teorie práva. Praha: C. H. Beck, 1995. 248 s. ISBN 80-7179-028-1.

– Wintr., J.: Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013. 296 s. ISBN 978-80-87284-36-0.

Poznámky pod čarou

[1] ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

[2] usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb.

[3] zákonné opatření Senátu č. 340/2013 Sb., o dani z nabytí nemovitých věcí

[4] čl. 78 Ústavy ČR

[5] čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR

[6] čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR

[7] Nález Ústavního soudu ze dne 11. 12. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 45/06, v němž byly v základních obrysech vymezeny hranice původní obecní normotvorby: „Ustanovením čl. 104 odst. 3 Ústavy jsou obce přímo zmocněny tvořit právo ve formě vydávání obecně závazných vyhlášek. Na rozdíl od vydávání právních předpisů v přenesené působnosti ve smyslu čl. 79 odst. 3 Ústavy, k vydávání obecně závazných vyhlášek v mezích své věcné působnosti, a to i když jsou jimi ukládány povinnosti, již obce žádné další zákonné zmocnění nepotřebují (s výhradou ukládání daní a poplatků vzhledem k čl. 11 odst. 5 Listiny). Stanovení mezí samostatné působnosti obce svěřila Ústava zákonu (čl. 104 odst. 1 Ústavy), jímž je de lege lata zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Ten v § 10 stanoví věcné oblasti, v nichž jsou obce oprávněny bez výslovného zákonného zmocnění tvořit právo. Pro všechny tyto věcné oblasti platí společná podmínka, že musí jít o záležitost v zájmu obce a občanů obce (§ 35 odst. 1 zákona o obcích), tzn. o záležitost místní, nikoli o záležitost krajského nebo celostátního významu. Platí také, že obecně závazná vyhláška se nesmí dostat do rozporu se zákonem.“

[8] K aktuálním možnostem místní regulace obecně závaznými vyhláškami viz nejnověji Brož, J. Obecně závazné vyhlášky obcí (veřejný pořádek deset let od Jirkovského nálezu). Právní rozhledy, Nakladatelství C.H. Beck, 2018, roč. 26, č. 9, s. 310-316.

[9] https://www.vlada.cz/cz/ppov/lrv/dokumenty/legislativni-pravidla-vlady-91209/

[10] https://sbirkapp.gov.cz

[11] čl. 10 Ústavy ČR

[12]  Ústavní soud ČR takto v nálezu ze dne 31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 5/12 (již několikátý spor o tzv. slovenské důchody) odmítl respektovat předcházející rozsudek Soudního dvora EU s tvrzením, že „nelze než v souvislosti s dopady rozsudku ESD ze dne 22. 6. 2011 č. C-399/09 na obdobné případy konstatovat, že v jeho případě došlo k excesu unijního orgánu, k situaci, v níž akt orgánu Evropské unie vybočil z pravomocí, které Česká republika podle čl. 10a Ústavy na Evropskou unii přenesla, k překročení rozsahu svěřených kompetencí, k postupu ultra vires.“

[13] čl. 95 Ústavy ČR

[14] zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník

[15] čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR

[16] například nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 200/2000, uveřejněný ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS pod
č. 151/2000 Sb. ÚS

[17] Hassemer, W. Gesetzbindung und Methodelehre, in Zeitschrift für Rechtspolitik, N. 7/2007, s. 2015. Cit. z Wintr., J. Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013. 229 s.

[18] K tomu například již klasický nález Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97

[19] Kramer, E. Juristische Metodenlehre. 3. vydání. Bern 2010, s. 86-87. Cit. z Wintr., J. Metody a zásady interpretace práva. Praha: Auditorium, 2013. s. 62

[20] To dostatečně dokládá například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2012, č.j. 3 As 3/2012 – 20.

[21] Názorným příkladem užití historického výkladu je kupříkladu již rozhodnutí prvorepublikového Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 10. 1921, č.j. 12285/21 (publik. Boh. A 966/21).

[22] Tento výklad může též vést k možná největšímu vyhranění vůči výkladu jazykovému, jak již v minulosti několikrát prokázal opět Nejvyšší správní soud, a to například v rozsudku ze dne 6. 7. 2009, č.j. 1 As 31/2009-81: „Otrocké následování doslovného znění zákona, jehož se stěžovatel domáhá, nemá v moderním právním státě opodstatnění. Pokud vezmeme v úvahu jednu ze základních charakteristik právní normy (tenzi mezi její obecností a širokou variabilitou společenských vztahů na než dopadá) a nadprodukci právních předpisů posledních let, jakož i jejich vzájemné překrývání, mohlo by trvání na doslovném znění zákona bez možnosti užití dalších výkladových metod (vedle metody jazykové) vést v konkrétních případech k absurdním důsledkům…“

[23] www.nssoud.cz, www.usoud.cz, nalus.usoud.cz

[24] www.poradnaproobce.cz