Občané žijící v obci i ti, kteří se tam z různých důvodů zdržují, požadují po vedení obce zajištění alespoň základních veřejných služeb. Není výjimkou, že se obrátí na starostu či jiného zastupitele s prosbou o vyřešení jejich konkrétní potřeby. I proto přinášíme přehled základních pojmů a také úkolů, které obce mají v oblasti zajištění veřejných služeb. V neposlední řadě jsou zmíněny i způsoby, jak může obec zlepšit dostupnost veřejných služeb pro své občany.
8.1 Úvod
Pro veřejné služby je charakteristické, že v kontextu EU ani v rámci České republiky neexistuje žádná jednotně využívaná definice ani jejich jednotné členění do různých kategorií. Obecně se dá říct, že se jedná o služby nabízené ve veřejném zájmu nebo v zájmu široké veřejnosti, garantované veřejným sektorem, případně se může jednat i o činnost subjektů ve veřejném vlastnictví. Na úrovni Evropské komise se pracuje s tzv. službami obecného zájmu. Jedná se o služby, „jež orgány veřejné správy členských států považují za obecný zájem a které tedy podléhají zvláštním závazkům veřejné služby, zahrnují hospodářské činnosti i nehospodářské služby.“[1] Tyto služby obecného zájmu se dělí do třech kategorií podle jejich povahy, a to na sociální, hospodářské a jiné než hospodářské povahy. Každý členský stát EU si vymezení a definici veřejných služeb řeší individuálně.
V Česku by obec měla dle zákona v samostatné působnosti „vytvářet podmínky pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů.“[2] Tematicky se to týká oblasti bydlení, ochrany zdraví, dopravy a spojů, sdílení informací, vzdělávání, kultury a ochrany veřejného pořádku. Přímo či nepřímo jsou obce zapojeny do dodávek vody, kanalizace, čištění odpadních vod a odpadového hospodářství. Poskytování některých služeb ze strany obcí je povinné ze zákona, další služby pak mohou obce zajišťovat ze své vlastní iniciativy, a to často ve spolupráci s dalšími obcemi či subjekty.
Do poskytování veřejných služeb i statků se v posledních desetiletích zapojuje i soukromý sektor, který má dostatečné personální i finanční kapacity, vlastní potřebné technologie, disponuje specifickými znalostmi apod. Na zajištění řady veřejných služeb se podílejí i neziskové organizace stojící mimo veřejný sektor. Příkladem může být poskytování vybraných sociálních služeb (terénní služby, nízkoprahová zařízení apod.). Činnost těchto organizací je možné finančně podporovat, a to jak ze strany státu, tak ze strany územních samosprávných celků (obcí a krajů). K podpoře spolupráce mezi poskytovateli služeb, jejich uživateli z řad občanů a také zástupci obcí přispívá i komunitní plánování. Při rozhodování o způsobu poskytování veřejných služeb je třeba z pohledu obce zvážit finanční náklady a přínosy pro občany.
8.1.1 Základní pojmy – kategorie veřejných služeb
Veřejné služby[3] jsou takové služby, které:
- jsou poskytované ve veřejném zájmu a není možné je zajistit tržními mechanismy nebo je jimi nelze zajistit v požadované kvalitě,
- jsou financovány či spolufinancovány prostřednictvím veřejných rozpočtů,
- jsou vykonávány, organizovány či objednávány subjekty veřejné správy,
- jsou ze své podstaty neziskové, protože na straně poskytovatelů veřejných služeb je primárním účelem zajištění veřejné služby pro obyvatele, a nikoliv ekonomický zisk.
Věcné veřejné služby zahrnují širokou kategorii veřejných služeb z oblastí jako je vzdělávání, zdravotnictví, sociální péče, životní prostředí, kultura, zemědělství apod. Jedná se o služby organizované státem, krajem či obcí. Účelem je zajištění užitku obyvatelstvu. Jejich zajišťování ze strany veřejného sektoru je spojené s vytvářením dalších pozitivních efektů pro společnost (např. vyšší vzdělanost obyvatel, větší ochota participovat na rozhodování v obci apod.). Jedná se zpravidla o veřejné smíšené služby, jejichž znakem je vylučitelnost ze spotřeby a možnost regulace velikosti spotřeby prostřednictvím poplatku za službu. Výše poplatku však zdaleka nekryje náklady spojené s poskytováním služby. Cena v podobě poplatku je z pohledu uživatele velmi příznivá a má v podstatě regulatorní funkci.
Soukromé služby ve veřejném zájmu představují specifickou a zároveň neopomenutelnou součást veřejných služeb. Jedná se o služby zajišťované soukromými subjekty, které do určité míry naplňují veřejný zájem (ve smyslu zajištění služeb pro obyvatelstvo), ovšem z povahy jejich fungování se jedná o služby primárně orientované na ekonomický zisk. Jejich zajišťování či podpora (subvencování) ze strany veřejného sektoru je spojená se selháním trhu. Jedná se o situaci, kdy v některých periferních regionech či populačně menších sídlech s horší dopravní obslužností není tato služba (např. obchod s potravinami a smíšeným zbožím) dostatečně výdělečná, aby se jí vyplatil provoz bez další podpory. Tyto služby tak nelze považovat za věcné veřejné služby, u kterých převažuje (neziskové) poskytování dané veřejné služby nad případným ekonomickým ziskem.
Část veřejných služeb má však i charakter čistých veřejných statků, jejichž spotřeba vytváří pozitivní vnější efekty pro společnost či komunitu. Typickým příkladem je oblast základního vzdělávání, kdy spotřeba této služby je pro fungování společnosti tak zásadní, že je dokonce vynucována zákonem.[4]
Pozn.: Některé veřejné služby využívají uživatelé bezplatně (zásah Hasičské záchranné služby ČR, základní vzdělávání apod.), jiné jsou zpoplatněny (vydání cestovního pasu, poplatek za svoz odpadu apod.).
Správní činnosti jsou veřejné služby, které přímo souvisejí s výkonem veřejné moci (jde o vrchnostenskou veřejnou správu). Jejich smyslem je zajistit ochranu veřejného zájmu, např. ochranu či zdraví obyvatelstva, ochranu životního prostředí apod.
Finanční podpora je veřejnou službou zahrnující širokou škálu dotačních titulů zaměřených na podporu, zvýšení kvality poskytování a zlepšení podmínek, ve kterých jsou veřejné služby zajišťovány.
Z praxe: Kdo všechno využívá veřejné služby? Služby, jako je činnost Hasičského záchranného sboru a Policie ČR, které mají spíše preventivní povahu, cílí na všechny obyvatele. Zároveň platí, že tyto služby pokrývají celé území Česka. Občané (jednotlivci) využívají jak veřejné služby označované jako správní činnosti (např. vydávání občanských a řidičských průkazů, povolení ke kácení dřevin), tak i věcné veřejné služby (základní vzdělávání, sociální služby – např. pečovatelská služba). Samosprávy (obce) využívají také veřejné služby, např. různá poradenství ze strany ministerstev (příkladem může být podpora participace veřejnosti nebo prevence sociálního vyloučení). Ostatní subjekty, tj. soukromé subjekty a subjekty z neziskového sektoru, využívají různé druhy služeb, např. služby České pošty.
8.2 Dostupnost veřejných služeb
Dostupnost veřejných služeb lze vnímat různými způsoby. Prvním typem dostupnosti je fyzická dostupnost, určená vzdáleností k místu poskytování veřejné služby po veřejně přístupných komunikacích a veřejně přístupných cestách pro pěší. Dalším typem dostupnosti může být časová dostupnost, kterou lze vyjádřit jako celkový čas potřebný k překonání vzdálenosti k místu poskytování veřejné služby, a to buď individuální nebo veřejnou hromadnou dopravou. Dalším specifickým typem dostupnosti je dostupnost v rámci geografických úrovní, které primárně vychází ze sídelní hierarchie a rozmístění a koncentrace obyvatel na území.
Pro veřejné služby je charakteristické, že jejich lokalizace na území do velké míry kopíruje charakteristiky osídlení. Zjednodušeně lze říct, že čím větší je obec, tím více služeb je tam koncentrováno. Systém osídlení je v Česku uspořádán hierarchicky, což v praxi znamená existenci vzájemných vztahů mezi menšími a většími obcemi, které se projevují např. dojížďkou za službami. Tyto vztahy jsou také přirozeně uspořádány hierarchicky, tj. za některými typy veřejných služeb dojíždí občané např. do krajského města, jiné služby jsou zajištěny např. v obci s rozšířenou působností.
S ohledem na charakteristiku sídelního systému je jasné, že nemohou být veškeré služby lokalizovány ve všech obcích ve stejné kvalitě i kvantitě. Jestliže tedy základní (lokální) služby zajišťují všechny obce, případně obce ve vzájemné spolupráci, pak mikroregionální centra často zajišťují služby i pro občany okolních obcí (vyšší občanská vybavenost) a služby přímo poskytované krajskými městy z významné části spotřebovávají i uživatelé z širšího okolí. Rozdílná schopnost obcí a měst zajišťovat veřejné služby není v rozporu s formálně právním rovným postavením všech obcí ČR (při výkonu samostatné působnosti).
Veřejné služby jsou poskytovány různými subjekty a jejich lokalizace na území je tak koordinována na základě různých přístupů, které zahrnují ekonomickou efektivitu, tj. dosažení úspor/výnosů z rozsahu, a rozdílný minimální objem uživatelů (minimální práh) pro zajištění neztrátové produkce veřejného statku. Na jaké úrovni a v jakém objemu a kvalitě bude služba v konkrétním území poskytována, je vždy výsledkem společenského koncensu zohledňujícího jak dostupnost dané služby pro občany, tak i efektivitu jejího ekonomického zajištění a technického zabezpečení. Samozřejmě platí, že v čase se dostupnost může měnit v závislosti na využití nových technologií (postupující digitalizace), ekonomickém a demografickém vývoji. Obce mají řadu možností, jak mohou přispět k lepší dostupnosti některých služeb, příklady jsou představeny v subkapitole 8.4.
8.3 Veřejné služby zajišťované obcí ze zákona
Výkonem státní správy mohou být obce pověřeny výhradně prostřednictvím zákona. Totéž platí i v případě zákonných úkolů obcí v jejich samostatné působnosti. V případě veřejných služeb platí také princip subsidiarity, což znamená, že rozhodování a zodpovědnost se má odehrávat na tom nejnižším stupni veřejné správy (který je blíže občanům), kde je možné zajistit jeho udržitelné a efektivní financování. Důležitá je i četnost využívání služeb, proto jsou méně často navštěvované specializované služby, např. z oblasti zdravotní péče, koncentrovány do větších (např. krajských) měst.
První klíčovou oblastí, kterou obec (a také kraj) ve své samostatné působnosti zabezpečuje, je dopravní obslužnost[5] veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojení. Obec dále zajišťuje dopravní obslužnost v rámci svého územního obvodu, a to nad rámec dopravní obslužnosti zajišťované krajem. Obec také může, pokud je to potřeba pro zajišťování její dopravní obslužnosti, zajišťovat veřejné služby v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou i mimo svůj územní obvod. V tomto případě je ovšem nutné získat souhlas kraje a obcí, jejichž územní obvod by byl zajišťováním služeb dotčen a které zároveň mají uzavřenou smlouvu o veřejných službách v přepravě cestujících. Role kraje je v oblasti plánování a organizace dopravy zásadní, přesto hlavně větší města organizují vlastní městskou hromadnou dopravu. Obce mají možnost založit právnickou osobu (tj. dopravní podnik), který bude zajišťovat potřebnou dopravní obslužnost. Alternativou je pak využití (objednání) služeb jiného dopravce.
Jako další základní veřejnou službu zajišťují obce spolu s kraji vzdělávání a školské služby.[6] Při řešení otázky, zda zřídit, či naopak zrušit vybranou školu, je potřeba zvážit demografický vývoj v obci (očekávaný pokles či nárůst počtu dětí). Podle zákona obec zřizuje mateřské a základní školy, nicméně existují i další možnosti, jak splnit podmínku zajištění povinné školní docházky a povinného předškolního vzdělávání. Obec má možnost zajistit plnění povinné školní docházky v základní škole zřizované jinou obcí nebo svazkem obcí. O případném zřízení (a právní formě) těchto škol rozhoduje zastupitelstvo obce. Nad rámec zajištění plnění této povinné školní docházky mohou obce (a také svazky obcí) zřizovat i základní umělecké školy, školská zařízení pro zájmové vzdělávání (domy dětí a mládeže, školní družiny apod.) nebo školská účelová zařízení (např. školní knihovny).
Další veřejnou službou, kterou v rámci samosprávy zajišťují obce, je odpadové hospodářství.[7] Povinností obce je dle příslušného zákona zajistit místa pro odkládání veškerého komunálního odpadu produkovaného fyzickými nepodnikajícími osobami na katastrálním území obce. Obec je dále povinna určit místa pro oddělené soustřeďování nebezpečného odpadu, papíru, plastů, skla, kovů, biologického odpadu, jedlých olejů a tuků a od 1. ledna 2025 také textilu. Od roku 2025 (včetně) by odděleně soustřeďované recyklovatelné složky komunálního odpadu měly tvořit alespoň 60 %. Obecní systém nakládání s odpady může obec nastavit obecně závaznou vyhláškou. Obecně závaznou vyhláškou může obec určit i místa, ve kterých bude v rámci obecního systému přebírat např. stavební a demoliční odpad vznikající na území obce při činnosti nepodnikajících fyzických osob nebo rostlinné zbytky z údržby zeleně, zahrad a domácností ke zpracování na kompost. Obce mohou ke svozu odpadu a nakládání s ním využívat i služeb externích subjektů. Nový zákon z roku 2020 navíc upravil způsob řešení černých skládek, kdy je vlastník pozemku, na kterém byla zjištěna přítomnost černé skládky, povinen tuto informaci nahlásit obecnímu úřadu obce s rozšířenou působností, v jehož správním obvodu se tato skládka nachází. Povinností výše uvedeného obecního úřadu je pak zjistit vlastníka tohoto odpadu. Pokud se ho nepodaří zjistit, nebo pokud např. zemřel, vyzve obec vlastníka pozemku k odklizení odpadu. Obec má nově možnost zasáhnout v případě, že vlastník pozemku tuto černou skládku neodklidí. Osoba, kterou pověří úřad obce s rozšířenou působností, může vstoupit na tento pozemek na dobu nezbytnou k zabezpečení nebo odklizení odpadu. Důležité je dále nezapomenout na povinnost obce „informovat nejméně jednou ročně způsobem umožňujícím dálkový přístup o způsobech a rozsahu odděleného soustřeďování komunálního odpadu, využití a odstranění komunálního odpadu a o možnostech prevence a minimalizace vzniku komunálního odpadu“[8]. Poplatky za odpady stanovuje obec v rámci obecně závazné vyhlášky s tím, že v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, je stanovena maximální výše poplatku za odkládání komunálního odpadu z nemovité věci. V případě, že je základem pro výpočet hmotnost odpadu, činí max. poplatek 6 Kč za kg, v případě výpočtu na základě objemu odpadu nebo kapacity soustřeďovacích prostředků činí max. poplatek 1 Kč za litr.
Z praxe: Na pořízení kompostérů pro občany s cílem snížit množství komunálního odpadu využila již dříve řada dobrovolných svazků obcí možnost čerpat dotace z Fondu soudržnosti EU. Další možností, jak některé obce podpořily třídění, bylo pořízení sběrných nádob na bioodpad. Obec nicméně není povinna zajistit tyto „popelnice“ pro všechny občany. Dostačující je určení místa, kam lidé tyto odpady mohou odvážet (např. sběrný dvůr, kompostárna). Jedná se tedy hlavně o benefit pro občany. Pokud obec např. nemá vlastní komunitní kompostárnu, může pro komunitní kompostování využívat komunitní kompostárnu umístěnou na území jiné obce (v rámci veřejnoprávní smlouvy s touto obcí), nebo provozovat tuto kompostárnu v rámci dobrovolného svazku obcí.
8.4 Další veřejné služby zajišťované obcí
Z dalších veřejných služeb, které (převážně větší) obce mohou poskytovat, je obecní policie.[9] Obecní policii zřizuje a ruší zastupitelstvo obce prostřednictvím obecně závazné vyhlášky. Úkolem obecní policie je především zabezpečení veřejného pořádku v rámci působnosti obce, konkrétně jde o prevenci kriminality v obci, dohled nad dodržováním čistoty na veřejných prostranstvích, dohled na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích dle zákona apod.
V rámci samostatné působnosti obce zajišťují také např. veřejné osvětlení. Veřejné osvětlení je technická infrastruktura (tj. rozvaděče, svítidla, elektroinstalační vedení atd.) sloužící k osvětlení komunikací, chodníků, pěších zón a dalších veřejných ploch s cílem zajistit bezpečnost osob a majetku během noci. I u menších měst je třeba počítat s relativně vyššími náklady na provoz tohoto osvětlení (ačkoliv je trendem využívání ekonomicky úspornějších variant) a také s výdaji na pravidelnou údržbu a obměnu zařízení.
Jednou z možností, jak podpořit kulturní život v obci, je zřízení, resp. provoz obecní (městské) knihovny. Ta kromě tradičního půjčování knih může sloužit i jako místo pro pořádání různých kulturních a společenských akcí, od autorského čtení přes oslavy dne dětí až po setkávání seniorů. Zřizování obecních knihoven má dlouhou tradici, jejich podpora byla deklarována již krátce po vzniku samostatného Československa.[10]
Výše uvedený výčet veřejných služeb představuje výběr ze základních veřejných služeb zajišťovaných obcemi. Zároveň ukazuje možnosti, jak obce mohou k zajištění veřejných služeb přistupovat. Mohou je zajišťovat vlastní činností (např. svými příspěvkovými organizacemi nebo organizačními složkami obce), nebo mohou využít služeb externího subjektu (např. firmy zajišťující svoz odpadu, soukromí dopravci zajišťující linkovou dopravu). Je třeba ale pamatovat na to, že obec je tím, kdo zodpovídá za to, jakým způsobem je veřejná služba zajištěna.
Z praxe: Jak lze zvýšit dostupnost veřejných služeb pro občany? Zajistit dostupnost základních veřejných služeb je jedním z klíčových úkolů obce. Některé služby musí obce zajišťovat povinně ze zákona, u jiných to záleží na jejich vlastní iniciativě v kontextu zákonem předjímané péče obce o rozvoj svého území a s ohledem na preference občanů obce. Je však zřejmé, že přednostně obec zajišťuje dostupnost základních služeb, jejichž zajištění je vyžadováno zákonem. Vždy je třeba při plánování a poskytování veřejných služeb vycházet jak z poptávky občanů a soukromých subjektů v obci, tak z možností obecního rozpočtu (investice, výdaje na jejich provoz). Záleží také, zda tyto služby využívají pouze občané obce, nebo zda je využívají např. i turisté nebo chataři (u obcí v turisticky atraktivních lokalitách), nebo zda je využívají občané menších obcí v zázemí velkých měst (tj. obcí III. typu). K lepšímu zajištění vybraných služeb pro občany mohou obce navázat spolupráci s dalšími obcemi. Příkladem může být např. zřízení svazkových škol[11] ze stran dobrovolných svazků obcí. Tím, že se tato veřejná služba poskytuje pro větší počet obyvatel, je možné dosáhnout úspor při investicích a následném provozu zařízení (úspory z rozsahu). Další možností jsou pobídky ze strany obcí např. pro získání praktického lékaře pro dospělé nebo pediatra. V současnosti je trendem i podpora vybraných soukromých služeb, např. obchodů na venkově (např. formou nabídky nižšího nájmu, pokud je obchod v obecních prostorách[12]). Zároveň se obce podílejí např. i na poskytování poštovních služeb formou Pošty Partner.
Časté otázky
- Jaké veřejné služby musí obec zajišťovat?
V různých právních předpisech je uvedeno, jaké služby musí obec pro své občany zajistit (např. plnění povinné školní docházky, odpadové hospodářství). Patří sem i výkon státní správy v rámci přenesené působnosti (např. evidence obyvatel, matriční úřad apod.). Nad rámec těchto povinně zajišťovaných služeb může obec pro své občany zajišťovat i další služby (např. pečovatelské služby, ZUŠ) dle svých finančních možností.
- Jak může obec zajistit chybějící službu? Pokud obec nemá vlastní kapacitu (např. svoji základní školu) může se domluvit s jinou obcí na zajištění této služby (např. vytvoření společného školského obvodu) nebo zajistit tuto službu prostřednictvím spolupráce s dalšími obcemi v rámci dobrovolného svazku obcí.
Související předpisy
- zákon č. 430/1919 Sb., o veřejných knihovnách obecních
- zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii
- zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích
- zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
- zákon č. 561/2004 Sb., zákon o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon)
- zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících
- zákon č. 541/2020 Sb., zákon o odpadech
Literatura a užitečné odkazy
- Metodický pokyn Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ke svazkovým školám. Praha: MPSV, 2015. Dostupné z https://www.msmt.cz/file/54648/
- Meziobecní spolupráce v ČR: Příklady dobré praxe a doporučení pro realizaci meziobecní spolupráce. Praha: MV, 2020. Dostupné z http://kvalitavs.cz/meziobecni-spoluprace/
- Standardy dostupnosti veřejných služeb a možnosti jejich využití v praxi. Praha: MV a MMR, 2021. Dostupné z http://kvalitavs.cz/dostupnost-verejne-spravy/dostupnost-verejnych-sluzeb/
- Peková, J., Jetmar, M., Toth, P. Veřejný sektor, teorie a praxe v ČR. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019. 784 s. ISBN 978-80-7598-209-4.
- Peková, J., Pilný, J., Jetmar, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru. Praha: ASPI, 2008. 712 s. ISBN: 978-80-7357-351-5.
- Potěšil, L., Furek, A., Hejč, D., Chmelík, V., Rigel, F., Škop, J. Zákon o obcích. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2019. 864 s. ISBN: 978-80-7400-739-2
Poznámky pod čarou
[2] zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení); primárně dle § 35
[3] Standardy dostupnosti veřejných služeb a možnosti jejich využití v praxi, MV a MMR, 2021.
[4] Někdy je nevylučitelnost ze spotřeby čistého veřejného statku zapříčiněna i technickou nemožností rozdělení její spotřeby mezi jednotlivými spotřebiteli. Vyloučení je však vždy neefektivní, neboť spotřeba jednoho spotřebitele nesnižuje spotřebu dalších spotřebitelů.
[5] zákon č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů.
[6] zákon č. 561/2004 Sb., zákon o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon).
[7] zákon č. 541/2020 Sb., zákon o odpadech a o změně některých dalších zákonů.
[8] § 60 zákona č. 541/2020 Sb., zákon o odpadech a o změně některých dalších zákonů
[9] zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii.
[10] zákon č. 430/1919 Sb., o veřejných knihovnách obecních
[11] www.msmt.cz/vzdelavani/skolstvi-v-cr/ekonomika-skolstvi/metodicky-pokyn-ke-svazkovym-skolam
[12] Obce mají dle § 38 odst. 1 zákona o obcích povinnost nakládat s majetkem s péčí řádného hospodáře. Nicméně majetková dispozice se hodnotí jak z pohledu přínosu pro obec, tak i z pohledu plnění úkolů obce a dosahování jejích zájmů. Pokud obec zvolí ekonomicky méně výhodné řešení, musí existovat legitimní důvod pro takový výběr (tj. obec musí být schopna tento postup zdůvodnit, např. že se jedná o zájem občanů). Zároveň by mělo platit, že uvedeného cíle nelze dosáhnout jiným, ekonomicky šetrnějším způsobem.
