25. Whistleblowing

Otázky a odpovědi k této kapitole
Print Friendly, PDF & EmailVytisknout

Obsah kapitoly

K porušení či zneužití práva může docházet v jakékoli organizaci, a to bez ohledu na její velikost nebo to, zda je soukromá či veřejná. Často jsou prvními osobami, které se o takovém porušení práva dozví, zaměstnanci organizace nebo osoby, které jsou s ní v kontaktu v rámci svých pracovních činností. V případě, že se tyto osoby rozhodnou oznámit (ať už v rámci dotyčné organizace, nebo externímu orgánu) či zpřístupnit informace o protiprávním jednání, které získaly v pracovním kontextu, stanou se tzv. whistleblowery neboli oznamovateli. A právě na oznamovatele se zaměříme v následující kapitole. Dozvíte se, co je obsahem unijní směrnice o ochraně oznamovatelů, jak je možné, že pravidla v ní stanovená je nutné dodržovat, přestože zákon o ochraně oznamovatelů zatím nebyl v České republice přijat, a jaké povinnosti z uvedené směrnice pro obce vyplývají.

25.1 Přímý účinek směrnic aneb proč je třeba dodržovat pravidla, i když chybí český prováděcí zákon

Oznamovatelé mají ze své pozice uvnitř organizace jedinečný přístup k informacím. Oznámením o porušení či zneužití práva mohou proto pomoci předejít škodám, ohrožení či poškození veřejného zájmu. Avšak pro ně samotné může být takové oznámení spojené s rizikem odvetných opatření ze strany toho, na něhož jejich oznámení míří. Podle Evropské komise 85 % pracovníků neoznámí porušení práva, s nímž se setkají, přičemž důvodem jsou zejména obavy z finančních a právních následků, které by jim mohly hrozit.[1] Právě z těchto důvodů je ochrana oznamovatelů před odvetnými opatřeními hlavním cílem směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019 o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie (dále jen „Směrnice“).

Směrnice byla zveřejněna v Úředním věstníku EU již v listopadu 2019 a vstoupila v platnost v prosinci téhož roku. Členské státy měly Směrnici provést do svých vnitrostátních právních řádů do 17. prosince 2021. Nejen v České republice, ale i ve většině dalších členských států Evropské unie, jako jsou Německo či Nizozemsko, se tak do uvedeného data nestalo. To však neznamená, že směrnice v České republice neplatí a není potřeba povinnosti, které stanoví, plnit. Uplynutím transpoziční lhůty (a rovněž v případě, kdy členský stát provede ustanovení směrnice do národního práva nesprávně) totiž získává směrnice za určitých podmínek tzv. přímý účinek. V zásadě to znamená, že unijní právo může soukromým subjektům zakládat práva (a jiným subjektům ukládat povinnosti), která musejí vnitrostátní soudy a případně i jiné orgány veřejné moci chránit.

Obecně rozlišujeme přímý účinek horizontální a přímý účinek vertikální. V případě vertikálního přímého účinku se může jednotlivec práv stanovených směrnicí dovolávat vůči členskému státu a ten je povinen se řídit unijním právem v případě rozporu s právem vnitrostátním, neboť unijní právo má přednost před právem vnitrostátním. V případě horizontálního přímého účinku se pak může jednotlivec dovolávat svých práv i vůči jinému jednotlivci. Pojem „členský stát“ je potřeba chápat podle Soudního dvora EU extenzivně – nejen orgán členského státu, ale i všechny entity veřejného práva, nad kterými stát vykonává svou kontrolu.[2] Ve věci Fratelli[3] Soudní dvůr uvedl, že ustanovení s přímým účinkem jsou povinny aplikovat všechny orgány veřejné správy, včetně decentralizovaných orgánů, jakými jsou obce.

Podmínkami, které jsou pro vyvolání přímého účinku směrnic nezbytné, jsou v souladu s judikaturou Soudního dvora EU jasnost, přesnost a bezpodmínečnost ustanovení dané směrnice. Bezpodmínečností se rozumí, že směrnice členským státům neponechává širokou míru uvážení nebo po nich nepožaduje další prováděcí opatření nezbytná k tomu, aby ustanovení naplnilo svůj účel.[4] Při splnění těchto podmínek se mohou ustanovení směrnic dovolávat i soukromé osoby. V našem případě se tedy oznamovatelé mohou dovolávat ochrany, kterou jim Směrnice poskytuje bez ohledu na to, že český zákon transponující ustanovení Směrnice do českého právního řádu dosud není platný a účinný. Stejně tak platí, že povinnosti, které Směrnice ukládá mj. orgánům veřejné správy, je třeba dodržovat.

Ministerstvo spravedlnosti, které je gestorem Směrnice a autorem návrhu transpoziční legislativy, vydalo k přímé aplikovatelnosti Směrnice metodiku, která je k dispozici na webu.[5]

25.2 Hlavní prvky Směrnice

Jak již napovídá název Směrnice, jejím hlavním cílem je poskytnout oznamovatelům lepší ochranu před negativními následky oznámení. Toho chce Směrnice docílit zejména následujícími prvky:

  • široce nastavená definice oznamovatele, kterým může být nejen zaměstnanec, ale také bývalý zaměstnanec či uchazeč o zaměstnání,
  • ochrana oznamovatelů před propuštěním, degradováním a jinými formami diskriminace,
  • Směrnice určuje konkrétní oblasti unijního práva, kterých se oznámení mohou týkat,
  • oznamovatelé si mohou zvolit, zda podají oznámení prostřednictvím interního kanálu pro oznamování; pokud nebude na jejich oznámení v přiměřené lhůtě reagováno nebo pokud se domnívají, že je to ve veřejném zájmu, mohou se obrátit se svým oznámením na externí orgán pro oznamování nebo na veřejnost; ochrana je oznamovatelům poskytována ve všech případech.

V následujících řádcích si tyto prvky podrobněji rozebereme.

25.3 Působnost Směrnice, neboli koho se směrnice týká a na jaké oblasti se vztahuje

Směrnice poměrně široce stanovuje osobní působnost, když se v souladu se svým článkem 4 odst. 1 vztahuje na oznamující osoby pracující v soukromém nebo veřejném sektoru, které získaly informace o porušení v pracovním kontextu. Jde o:

  • osoby, které mají status pracovníka ve smyslu čl. 45 odst. 1 Smlouvy o fungování EU, včetně státních zaměstnanců,
  • osoby, které mají status osob samostatně výdělečně činných ve smyslu článku 49 Smlouvy o fungování EU,
  • akcionáře a osoby náležející do správního, řídicího nebo dohledového orgánu podniku, včetně nevýkonných členů, jakož i dobrovolníků a placených či neplacených stážistů,
  • veškeré osoby, které pracují pod dohledem a podle pokynů zhotovitelů, subdodavatelů a dodavatelů.

Směrnice však poskytuje ochranu také zaměstnancům, jejichž pracovní poměr mezitím skončil (článek 4 odst. 2 Směrnice) a uchazečům o zaměstnání, jestliže byly informace o porušení práva získány během přijímacího řízení či jiných předsmluvních jednání (článek 4 odst. 3 Směrnice). Pojem „pracovník“ také zahrnuje všechny osoby pracující ve veřejném sektoru včetně státních zaměstnanců a osob v nestandardním pracovním poměru, což mohou být pracovníci na částečný úvazek, na smlouvu na dobu určitou, a dokonce i pracovníci, kteří pracují na základě smlouvy s agenturou práce. Ochranná opatření podle kapitoly VI Směrnice se také vztahují na prostředníky, tedy třetí osoby spojené s oznamujícími osobami, jež by mohly být postiženy odvetnými opatřeními v pracovním kontextu, jako jsou kolegové nebo příbuzní oznamující osoby.  Vztahují se také na právní subjekty, jež oznamující osoby vlastní, pro něž pracují nebo jsou s nimi jinak spojeny v pracovním kontextu (článek 4 odst. 4 Směrnice). Chráněny jsou rovněž osoby, které podají oznámení anonymně, ale jejich identita byla odkryta a následně byly postiženy odvetnými opatřeními.

Z praxe: Ochrana oznamovatelů podle Směrnice se vztahuje např. na neuvolněné členy rady města, zastupitele, členy kontrolního a finančního výboru zastupitelstva města, členy komisí rady městských částí či členy odborných komisí.

Je třeba zdůraznit, že Směrnice chrání pouze ty osoby, které jednají v dobré víře. To znamená, že mají oprávněné důvody se domnívat, že oznámené informace o porušení byly v době oznámení pravdivé, a neohlašují tedy vědomě nepravdivé informace, aby svého zaměstnavatele poškodily.

Z praxe: Bývalý zaměstnanec městského úřadu, který vědomě podá nepravdivé oznámení o korupci starosty, protože se chce pomstít za své propuštění, Směrnicí chráněn není.

Pokud jde o věcnou působnost, tedy to, jakých oblastí se Směrnice týká, Směrnice ve svém článku 2 odst. 1 písm. a) uvádí taxativní výčet oblastí, do nichž spadají právní akty, jejichž porušení se oznámení týká. Jsou jimi tyto oblasti:

  • zadávání veřejných zakázek,
  • finanční služby, produkty a trhy a předcházení praní peněz a financování terorismu,
  • bezpečnost a soulad výrobků s předpisy,
  • bezpečnost dopravy,
  • ochrana životního prostředí,
  • radiační ochrana a jaderná bezpečnost,
  • bezpečnost potravin a krmiv, zdraví a dobré životní podmínky zvířat,
  • veřejné zdraví,
  • ochrana spotřebitele,
  • ochrana soukromí a osobních údajů, bezpečnost sítí a informačních systémů.

Mimoto pod ochranu poskytovanou Směrnicí spadají také:

  • oznamovatelé porušení ohrožující finanční zájmy Unie podle článku 325 Smlouvy o fungování EU a blíže upřesněná v příslušných opatřeních Unie [článek 2 odst. 1 písm. b)],
  • oznamovatelé porušení týkající se vnitřního trhu podle čl. 26 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, včetně porušení unijních pravidel hospodářské soutěže a státní podpory,
  • oznamovatelé porušení týkající se vnitřního trhu v souvislosti s jednáními, která porušují pravidla týkající se daně z příjmů právnických osob, nebo s mechanismy, jejichž účelem je získání daňové výhody, která maří předmět nebo účel příslušného práva v oblasti daně z příjmů právnických osob [článek 2 odst. 1 písm. c)].

Směrnice umožňuje tyto oblasti dále rozšířit. Český návrh zákona o ochraně oznamovatelů s rozšířením oblastí oproti těm uvedeným ve Směrnici počítá pouze v jednom případě, kterým je oblast daní z příjmu právnických osob.

25.4 Co je interní kanál pro oznamování a kdo má povinnost ho zavést

Naprostá většina oznámení se odehrává vnitřně v rámci dané organizace,[6] proto je zcela zásadní ustanovit fungující interní kanál pro oznamování, který umožní pracovníkům daného subjektu oznamovat informace o porušení.

Nejprve je důležité uvést, na koho se vztahuje povinnost zavedení kanálu pro interní oznamování v rámci veřejnoprávního sektoru. Směrnice uvádí v článku 8 odst. 1, že členské státy mají povinnost zajistit, aby právní subjekty v soukromém a veřejném sektoru zavedly kanály a postupy pro interní oznamování a pro přijímání následných opatření. Podle Směrnice však mohou členské státy od této povinnosti osvobodit obce s méně než 10 000 obyvateli, nebo s méně než 50 zaměstnanci. Zároveň mohou členské státy stanovit, že interní kanály pro oznamování mohou obce sdílet nebo provozovat v rámci sdružení obcí. Jak je patrné z textu těchto ustanovení, nemají přímý účinek, neboť vyžadují další kroky v právním řádu členských států. Ministerstvo spravedlnosti však potvrdilo, že i bez zákonné úpravy nemají obce s méně než 10 000 obyvateli povinnost zavádět vnitřní oznamovací kanály s přihlédnutím k interpretaci uvedených ustanovení Směrnice z hlediska jejich smyslu a účelu a ve světle připravované legislativy, která s osvobozením počítá.[7] To platí rovněž pro příspěvkové organizace územních samosprávných celků a obchodní společnosti s majetkovou účastí těchto subjektů. Jakkoliv Směrnice umožňuje výše uvedené výjimky z povinnosti zavést oznamovací systém, taková výjimka se již netýká subjektů, které obce zřizují.

Odpovědi na další časté dotazy týkající se pravidel, které stanovuje Směrnice pro obce, ze strany Ministerstva spravedlnosti,[8] najdete na příslušných webových stránkách.

Obce jako jediné mohou interní kanály pro oznamování sdílet nebo provozovat v rámci sdružení obcí, a to za předpokladu, že jsou sdílené interní kanály pro oznamování odlišné od příslušných externích kanálů pro oznamování a jsou na nich nezávislé. Je však třeba upozornit, že takové sdílení je možné pouze v rámci obcí, nikoli na dalších úrovních. Není tak například možné, aby obec sdílela oznamovací systém s krajem.

Interní kanály pro přijímání oznámení mají:

  • být navrženy, zavedeny a provozovány bezpečným způsobem,
    • chránit totožnost oznamovatele a třetích osob uvedených v oznámení,
    • zabraňovat přístupu neoprávněných pracovníků.

Směrnice ponechává několik možností, jak tyto kanály vést. Mohou být vedeny jak interně, a to osobou či odborem určeným k tomuto účelu, tak externě třetí stranou.

Pokud jde o způsob oznámení, oznamující osoby by měly mít možnost podat oznámení písemně, ústně (včetně oznámení telefonicky nebo prostřednictvím jiných systémů hlasových zpráv) nebo oběma způsoby. Na žádost oznamující osoby je možné podat oznámení také prostřednictvím osobní schůzky v přiměřené lhůtě, kterou Směrnice konkrétně nestanoví (nicméně návrh zákona o ochraně oznamovatelů ji stanoví jako třicetidenní[9]). Lhůtu pro informování oznamovatele o přijetí jeho oznámení stanoví Směrnice na sedm dní od přijetí oznámení. Poté běží tříměsíční lhůta, během níž musí být oznamovateli poskytnuta zpětná vazba a kdy by měl být obeznámen především s přijatými následnými opatřeními. V případě, že oznamovatel nebyl informován o přijetí jeho oznámení, běží tato lhůta po uplynutí sedmi dní od podání oznámení. Směrnice také požaduje určení nestranné osoby či odboru pro přijímání následných opatření v návaznosti na oznámení. Tato osoba či odbor může, ale nemusí být totožná s osobou či odborem přijímajícím oznámení a je také odpovědná za komunikaci s oznamovatelem a zpětnou vazbu, případně jej může požádat o další informace.

Z praxe: Pro funkci příslušné osoby se většinou nabízí vedoucí právního oddělení či zaměstnanec personálního oddělení. Je třeba myslet na to, aby byla daná osoba dostatečně nezávislá, aby se při prošetřování oznámení nedostala do střetu zájmů a zároveň zachovávala důvěrnost.

Kromě toho mají právní subjekty v rámci interních kanálů pro oznamování ještě povinnost poskytovat srozumitelné informace o postupech pro externí oznamování jak na národní, tak na unijní úrovni.

25.5 Externí kanál pro oznamování

Přestože Směrnice stanoví preferenci interních kanálů, požaduje po členských státech také zavedení kanálů externích. Těmi by měly být nezávislé a samostatné orgány pro přijímání a zpracování informací o porušení, které fungují způsobem zajišťujícím úplnost, celistvost a důvěrnost informací a bránícím přístupu neoprávněných pracovníků příslušného orgánu. Tyto orgány mají přijímat následná opatření (jsou-li potřeba), sdělovat oznamující osobě konečný výsledek šetření a případně předávat informace obsažené v oznámení příslušným orgánům, kterými budou nejčastěji policie a státní zastupitelství. Zároveň mají povinnost uchovávat informace v trvalé podobě tak, aby bylo případně možné provést další šetření.

Lhůty k informování oznamovatele jsou totožné jako v případě interních kanálů, tedy sedm dní k informování o přijetí oznámení a následně tři měsíce na poskytnutí zpětné vazby (tato lhůta však může být v řádně odůvodněných případech prodloužena na šest měsíců). Totožný je rovněž způsob oznamování. To musí být možné učinit písemně, ústně, oběma způsoby a na žádost oznamovatele také prostřednictvím osobní schůzky. Kromě přijímání oznámení a následných opatření mají příslušní školení pracovníci také informovat o postupech pro oznamování všechny osoby, které projeví zájem, a poskytovat zpětnou vazbu oznamovateli včetně možnosti vyžádat si od něj další informace.

Český návrh zákona o ochraně oznamovatelů počítá s tím, že tímto samostatným a nezávislým orgánem bude Ministerstvo spravedlnosti. Dle důvodové zprávy k uvedenému návrhu zákona by však variantně mohlo jít i o součást Úřadu pro dohled nad hospodařením politických stran a politických hnutí.

25.6 Zveřejňování

Směrnice poskytuje ochranu také osobám, které oznámení zveřejní, avšak tato ochrana je navázána na splnění několika podmínek. Zveřejnění oznámení je možné, pokud oznamující osoba učinila své oznámení nejprve prostřednictvím interního a externího kanálu, případně pouze prostřednictvím externího kanálu, a ve lhůtě tří, resp. šesti měsíců nebylo přijato žádné vhodné opatření. Vhodnost přijatých opatření závisí na okolnostech daného případu a má být posouzena podle objektivních kritérií. Zveřejnění je dle Směrnice možné také v případě, že oznamovatel má oprávněné důvody domnívat se, že porušení může představovat bezprostřední nebo zjevné ohrožení veřejného zájmu, nebo jde-li o externí oznámení, kdy existuje riziko odvetných opatření nebo je malá vyhlídka účinného řešení porušení vzhledem ke zvláštním okolnostem daného případu.

25.7 Ochranná a podpůrná opatření

Jak již bylo uvedeno v úvodu, Směrnice poskytuje ochranu oznamujícím osobám před přímými i nepřímými odvetnými opatřeními, neboť právě tato opatření odrazují potenciální oznamovatele. Směrnice tak především zakazuje jakoukoli formu odvetných opatření vůči oznamujícím osobám včetně hrozeb a pokusů o ně a ukládá členským státům povinnost přijmout opatření zajišťující ochranu oznamovatelů před odvetnými opatřeními. V článku 19 Směrnice uvádí jako příklad odvetného opatření mj. převedení na nižší pozici nebo nepovýšení, neposkytnutí odborné přípravy či vyžadování psychiatrického nebo lékařského vyšetření. Oznamující osoby mají mít také přístup k tzv. podpůrným opatřením, která zahrnují mj. informace a poradenství a právní pomoc.

V řízení před soudem či jiným orgánem stanovuje Směrnice tzv. obrácené důkazní břemeno, kdy ponechává na osobě, která přijala opatření vedoucí k újmě, aby prokázala, že takové opatření bylo založeno na řádně odůvodněných důvodech a nebylo odvetou za oznámení.

Oznámení nebrání, má-li oznamující osoba uzavřenou doložku o loajalitě, dohodu o mlčenlivosti nebo jiný obdobný smluvní či právní závazek, pokud jsou informace chráněné takovým závazkem nezbytné k odhalení porušení. Odpovědnost oznamovatele je vyloučena i v případech, kdy oznámením porušil jakékoli omezení týkající se zveřejnění informací, ať už se k informacím dostal oprávněně či nikoli. Trestní, občanskoprávní ani pracovněprávní odpovědnost oznamovatele by tak neměla být založena ani v případech, kdy informace o porušení získal například přístupem k e-mailům spolupracovníka či vstupem do míst, kam nemá běžně přístup. Avšak pokud oznamující osoba získala informace nebo přístup k nim trestným činem, je odpovědná podle příslušných ustanovení unijního či národního práva.

25.8 Sankce

Stanovení výše sankcí je ponecháno na rozhodnutí členských států. Směrnice pouze obecně stanoví, že sankce mají být účinné, přiměřené a odrazující. Sankce mají postihovat fyzické a právnické osoby, které brání, nebo se snaží zabránit oznámení, přijmou proti oznamovatelům odvetná opatření či obtěžující postupy nebo poruší povinnost zachovávat důvěrnost totožnosti oznamující osoby. Sankce však mohou být uloženy i oznamujícím osobám, a to v případě, že vědomě oznámily či zveřejnily nepravdivé informace. Český návrh zákona o ochraně oznamovatelů stanoví pro takového oznamovatele pokutu maximálně ve výši 50 000 Kč.[10] Za porušení povinností je možné povinným subjektům uložit pokutu v maximální výši 100 000 Kč.[11] Jak je uvedeno výše, český zákon o ochraně oznamovatelů dosud nevstoupil v účinnost, což znamená, že ani sankce nejsou v současné době účinné, a to i přestože transpoziční lhůta pro provedení Směrnice již uplynula.

25.9 Závěr

Závěrem zopakujme to nejdůležitější z pohledu obcí: povinnost zavést interní kanál na ochranu oznamovatelů mají pouze obce s více než 10 000 obyvateli. Kanály mezi sebou mohou na úrovni obcí sdílet. Hlavní náplní interních kanálů je přijímat oznámení a případná následná opatření a rovněž komunikace s oznamovatelem. Sankce za nedodržení povinností mohou být nejen finanční, ale především, pokud nebude k dispozici interní kanál pro oznamování, může se oznamovatel obrátit na externí oznamovací kanál nebo na média, což může mít velmi závažné důsledky.

Časté otázky

Na co si dávat v praxi největší pozor?

Je třeba dbát na to, aby byl interní kanál pro oznamování dostupný opravdu všem, bezpečný, anonymní a také uživatelsky přívětivý, tak aby oznamovatel zvolil raději oznámení prostřednictvím interního kanálu a vyhnul se uveřejnění. Nezapomeňte ani na to, že zaměstnanci a další potenciální oznamovatelé by měli být o existenci kanálu dostatečně informováni. Velmi důležité je také hlídat všechny zákonné lhůty, zejména odpovědět oznamovateli včas. V neposlední řadě je také potřeba zajistit, aby byla komunikace s oznamovatelem skutečně zabezpečená a k oznámení nemohl získat přístup někdo nepovolaný.

Jaká další rizika mohou být spojena s nezavedením interního kanálu pro oznamování?

Kromě výše uvedených pokut je asi největším rizikem to, že se oznamovatel obrátí na příslušný orgán státní správy fungující jako externí kanál pro oznámení nebo na média. Zavedení fungujícího interního kanálu pro oznamování tak může přispět k odhalení problémů včas, k ušetření finančních prostředků a především k ochraně pověsti obce.

Související předpisy

Literatura a užitečné odkazy

Poznámky po čarou

[1] https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/placeholder_11.pdf

[2] Markéta Whelanová: Účinky unijního práva ve světle judikatury Soudního dvora in Legislativní příloha odborného časopisu Správní právo. – Roč. 3, (2011), č. 3, s. 74-89

[3] Rozsudek C-103/88 Fratelli Costanzo SpA proti Comune di Milano, bod 31.

[4] Markéta Whelanová: Účinky unijního práva ve světle judikatury Soudního dvora in Legislativní příloha odborného časopisu Správní právo. – Roč. 3, (2011), č. 3, s. 74-89

[5] https://justice.cz/documents/12681/776228/Metodika+EP+2/5fea9941-4621-41a7-b2a0-9bd7f8ad1512

[6] Vigjilenca Abazi, Whistleblowing in the European Union 2021 Common Market Law Review Vol. 58, str. 830.

[7] § 8 odst. 1 písm. a) návrhu zákona o ochraně oznamovatelů

[8] https://oznamovatel.justice.cz/nejcastejsi-dotazy-faq/

[9] § 12 odst. 1 návrhu zákona o ochraně oznamovatelů

[10] § 24 návrhu zákona o ochraně oznamovatelů

[11] § 25 návrhu zákona o ochraně oznamovatelů

Print Friendly, PDF & EmailVytisknout
Kapitoly příručky
Případné dotazy či připomínky zasílejte na email smocr@smocr.cz
© 2023 Svaz měst a obcí České republiky
Správa a webhosting: Mediatoring
Tvorba webových stránek: Webklient