Česká republika je charakteristická značnou fragmentací sídelní struktury. Velký počet malých obcí nahrává meziobecní spolupráci a je-li dobře nastavena, přináší obcím zajímavé výhody. V českém právním prostředí je možné využít řadu možností pro meziobecní spolupráci. Velkým tématem současné veřejné správy je tzv. profesionalizace práce dobrovolných svazků obcí, které na poli meziobecní spolupráce sehrávají nejvýznamnější roli.
19. 1 Sídelní struktura a výchozí pozice pro spolupráci obcí v České republice
Podle údajů Eurostatu patří Česká republika v rámci celé Evropské unie (například společně s Francií a Slovenskem) k zemím, kde je největší počet obcí, a tím i nejnižší počet obyvatel na průměrně velkou obec. V současné době je podle údajů Českého statistického úřadu v České republice 6 258 obcí, z toho čtyři vojenské újezdy. Celkový počet obcí do 500 obyvatel činí
3 391, což je 54 % z celkového počtu. Obcí nad 10 000 obyvatel je celkem 129, což jsou zhruba 2 % z celkového počtu. Průměrný počet obyvatel na jednu obec je v České republice zhruba
1 700, což řadí Českou republiku k zemím s nejnižším průměrným počtem obyvatel na jednu obec v Evropě.
Tento stav je na jednu stranu velmi demokratický, a to nejen z pohledu 6 254 legitimně zvolených samospráv, ale také z pohledu zapojení občanů – zastupitelů – do veřejného dění. Na druhou stranu se tento systém může zdát značně neefektivní a limitovaný, a to především v ekonomických možnostech malých obcí či nižší kvalitě veřejných služeb. Pro malé obce je velmi náročné samostatně se pouštět do velkých investičních projektů či zajišťovat služby pro obyvatelstvo například ve školství, odpadovém hospodářství, sociálních službách nebo dopravní obslužnosti. Jako problém se také jeví nedostatek personálních kapacit obecních úřadů na malých obcích.
Tuto mimořádnou fragmentaci sídelní struktury a z ní vyplývající dopady na řízení efektivity veřejných služeb lze teoreticky řešit dvěma způsoby:
- slučováním obcí – ať již direktivně nebo (finančním) tlakem na nejmenší obce;
- snahou o větší spolupráci obcí a její podporu ze strany státu, například prostřednictvím legislativy nebo finanční podpory v rámci rozpočtového určení daní apod.
Oba způsoby řešení mají své zastánce i odpůrce. Někteří volají spíše po slučování obcí, přičemž jejich hlavními argumenty je organizační a ekonomická racionalita. Jedná se zejména
o úspory z rozsahu. V mnoha státech Evropy, například v Nizozemí a Dánsku tak v minulosti již postupovali. Na druhou stranu příznivci slučování obcí přiznávají, že v českých podmínkách a s ohledem na historické okolnosti, nelze o slučování obcí prakticky uvažovat. Obce se slučovaly na území tehdejší Československé socialistické republiky, avšak po roce 1989 jejich počet opět rychle narostl. Mnohé obce, které byly direktivně sloučeny, se oddělily, a tak opět osamostatnily.
Nelze přehlédnout, že existence malých obcí přináší mnohá pozitiva. V malých obcích se daří komunitní pospolitosti a jejich občané mají víceméně oprávněný pocit, že mohou ovlivňovat rozhodování ve svém bydlišti. Důvěra občanů v místní politiky a správu věcí veřejných je tak v malých obcích větší než ve velkých městech a rozhodně mnohem silnější než důvěra k politice na úrovní krajské a celostátní. Místním komunitám s vlastní identitou je svěřena prostřednictvím instituce obce pravomoc rozhodovat o svém rozvoji. Negativním jevem velkého počtu malých obcí je, že obtížně zvládají množství svěřených agend s minimálním nebo dokonce žádným profesionálním personálním zázemím.
Věnujme se tedy především tématu spolupráce obcí. V samostatné působnosti mohou mezi sebou spolupracovat zcela volně. Základní právní normou, která spolupráci obcí řeší, je zákon o obcích[1]. Nejběžnější formou institucionalizované spolupráce je vytváření dobrovolných svazků obcí (dále jen DSO) – mikroregionů. Podle databáze Centra pro regionální rozvoj je v současné době v České republice zhruba 600 mikroregionů. Pro ustavení mikroregionu je nutná vůle obcí spolupracovat. O vstupu do mikroregionu rozhoduje zastupitelstvo příslušné obce. Obce jsou velice často členy více mikroregionů najednou. Členství obce hned v několika mikroregionech tak čistě z pragmatického hlediska vede ke tříštění zdrojů, úsilí i aktivit, proto bývá u řady obcí členství v některém z mikroregionů pouze formální záležitostí.
Situaci území České republiky názorně dokládají následující mapy „Typologie území České republiky“ a „Osídlení v České republice“, kde je dobře viditelný rozdíl mezi urbanizovanými oblastmi velkých měst a venkovskými regiony.
Mapa č. 1: Typologie území České republiky
Zdroj: Regionální informační servis.[2]
Mapa č. 2: Osídlení v České republice
Zdroj: Český statistický úřad[3]
Mapa č. 3: Pokrytí České republiky mikroregiony
Zdroj: Ústav územního rozvoje [4]
Uvedená mapa ukazuje, že území České republiky je z velké části pokryto mikroregiony, z nichž většina má právní formu jako svazek obcí podle zákona o obcích.
19.2 Formy spolupráce obcí v ČR
Meziobecní spolupráce prostřednictvím mikroregionů je bez výrazných omezení. Zákon
o obcích v tomto směru[5] uvádí určité oblasti, které jsou spíše inspirativní a jde pouze o příklady možné spolupráce obcí. Každopádně by měl být splněn obecný předpoklad srozumitelnosti a konkrétnosti jednotlivých stanovených cílů, aby v konečném důsledku nebylo sporu o zaměření činnosti daného mikroregionu.
Mikroregiony tak mohou obce zakládat jako právnické osoby naplňující jediný společný cíl nebo také jako právnické osoby, které se podílejí na naplňování většího množství společných cílů sdružených obcí. Druhá varianta umožňuje flexibilnější fungování organizace především s ohledem na to, že předmět činnosti mikroregionu musí být součástí stanov, tedy základního dokumentu, jež upravuje celou strukturu této právnické osoby. Pokud by šlo o svazek obcí zaměřený na jednu jedinou specifickou činnost, byla by s každým rozšířením činnosti mikroregionu spojena změna stanov a následná nutnost zápisu do rejstříku svazků obcí, který vede příslušný krajský úřad. Ačkoliv to zákon výslovně neříká, z koncepce mikroregionů spíše vyplývá zaměření na daleko hlubší spolupráci, než je realizace jediného společného cíle (úkolu), k němuž ve většině případů nemusí být nutně založena a zřízena samostatná právnická osoba. Mikroregion by ideálně měl být takovou organizací, která napomáhá obcím při výkonu samostatné působnosti a podporuje rozvoj poskytovaných veřejných služeb, a to při zachování možnosti každé obce vyvíjet vlastní činnost i v rámci oblastí, v nichž působí mikroregion, do něhož je obec zapojena. Znamená to tedy, že připojení dané obce k mikroregionu primárně neomezuje výkon samostatné působnosti obce.
Členství obce ve více mikroregionech není příliš vhodné, tříští se tím síly obce jak organizační, tak i finanční. Naopak účast obce v dalších sdruženích je někdy z logiky náplně jejich činnosti nutná nebo minimálně výhodná. Příkladem může být sdružení velkého počtu obcí pro zabezpečení veřejné dopravy, pro zásobování pitnou vodou apod.
Formy spolupráce obcí v České republice lze rozdělit do několika kategorií, a to podle různých hledisek.
Obecně lze spolupráci obcí dělit takto:
- účel spolupráce:
- jednorázová spolupráce – zpravidla investičního charakteru (například vybudování společného vodovodu, příjezdové komunikace apod.),
- trvalá spolupráce – zpravidla zajištění kontinuální potřeby (například koordinovaný rozvoj území, svoz a likvidace komunálních odpadů, propagace regionu, provoz společné čistírny odpadních vod apod.),
- časové hledisko:
- krátkodobá (jednorázová) spolupráce,
- dlouhodobá spolupráce,
- geografické hledisko:
- mikroregionální úroveň,
- regionální (krajská) úroveň,
- celostátní úroveň,
- mezinárodní úroveň.
V praxi se zpravidla řada hledisek kombinuje či spíše je obvyklá kombinace, která se také
u spolupráce logicky předpokládá. Jistě lze najít desítky různých příkladů v jednotlivých kategoriích spolupráce či kombinace různých hledisek. Velmi časté jsou případy, kdy se
z jednorázové krátkodobé spolupráce vyvine dlouhodobá kontinuální spolupráce.
Spolupráce obcí na celostátní úrovni je spojena se Svazem měst a obcí České republiky. Jde o zájmové sdružení právnických osob obhajující zájmy místních samospráv při jednání se státními i mezinárodními orgány. (Podrobnosti najdete v samostatné kapitole této příručky.)
19.2.1 Právní formy spolupráce obcí
Spolupráce obcí je právně zakotvena v zákoně o obcích (obecní zřízení), ale upravují ji také další zákonné normy. Uvedeme pouze ty nejpoužívanější, a to v samostatné a přenesené působnosti obcí.
19.2.1.1 Samostatná působnost obcí
Svazek obcí
Tato právní forma vychází ze zákona o obcích[6] a představuje základní model meziobecní spolupráce. Jde o právnickou osobu vytvořenou k prosazování společných zájmů obcí.
Společná účast v obchodních korporacích
Zákon o obchodních korporacích nahrazuje v určitých částech obchodní zákoník, a to od 1. 1. 2014. Spolupráce má charakter společné účasti v obchodních společnostech a družstvech. Jde například o firmy zakládané pro svoz odpadu, dodávky pitné vody apod.
Z praxe: Příkladem může být meziobecní spolupráce formou obchodní společnosti SOMPO, a.s., která vznikla v roce 1997 a má sídlo v Pelhřimově. Firma je ve 100% vlastnictví 117 členských obcí – akcionářů, kteří prostřednictvím volených zástupců do představenstva a dozorčí rady spolurozhodují o její celkové činnosti i jejím dalším rozvoji. Působnost společnosti SOMPO, a.s. je na území okresu Pelhřimov a dále v okrajových a spádových oblastech sousedních okresů. Společnost poskytuje komplexní služby v nakládání s odpady jak pro své akcionáře, tak i pro průmyslové a zemědělské podniky a živnostníky. Hlavním zařízením společnosti je centrální skládka odpadů v Hrádku u Pacova, dále samostatné středisko svozu v Hrádku u Pacova a na něj navazující překladiště odpadů v Humpolci a překladiště odpadů v Počátkách. V systému jsou zapojeny i členské obce provozující sběrné dvory odpadů, kompostárny odpadů a další potřebná zařízení. Společnost dále vlastní a provozuje dotřiďovací linku separovaných odpadů ve středisku Hrádek u Pacova. Pro provozní potřebu firmy je k dispozici profesionální aparát zaměstnanců. Obce si ale ponechávají většinu rozhodovacích pravomocí.
Spolek
Spolek je definován v novém občanském zákoníku[7]. Kromě obcí mohou být v této právní formě také účastny fyzické osoby. V případě spolků je nutné zdůraznit, že tato právní forma je pro samotnou spolupráci obcí vyloučena v § 47 obecního zřízení. Připouští se však pro spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami (§ 54 obecního zřízení).
Veřejnoprávní smlouvy v zákoně o obecní policii
Zákon o obecní policii[8] definuje možnost, kdy obce v rámci jednoho kraje mohou mezi sebou uzavírat veřejnoprávní smlouvy týkající se plnění úkolů obecní policie. Vedle toho lze
v krizovém stavu uzavřít veřejnoprávní smlouvu o poskytnutí strážníků obecní policie.
19.2.1.2 Přenesená působnost obcí
Veřejnoprávní smlouva o výkonu přenesené působnosti
Tento způsob spolupráce obcí je definován v zákoně o obcích[9] a ve správním řádu[10]. Tuto veřejnoprávní smlouvu mezi sebou mohou uzavírat obce patřící do téhož správního obvodu obce s rozšířenou působností. V praxi se jedná například o projednávání přestupků. Předmětem těchto veřejnoprávních smluv nemůže být přenesená působnost, která je na základě zákona svěřena orgánům jen některých obcí, například stavebnímu úřadu.
19.3 Spolupráce prostřednictvím profesionálně fungujících mikroregionů
V meziobecní spolupráci se v poslední době dynamicky rozvíjí spolupráce obcí prostřednictvím tzv. profesionálně fungujících mikroregionů. Stojí za to toto téma probrat. Také Svaz měst a obcí České republiky se mu intenzivně věnuje, především i realizovanými projekty. Jde například o projekty „Systémová podpora meziobecní spolupráce v rámci správních obvodů obcí s rozšířenou působností“ (zkráceně Meziobecní spolupráce), realizovaný od května 2013 do listopadu 2015, a navazující projekt „Posilování administrativní kapacity obcí na bázi meziobecní spolupráce“ (zkráceně Centra společných služeb – CSS).
Úspěšný projekt z praxe: Projekt Centra společných služeb realizoval Svaz měst a obcí České republiky od února 2016 do července 2019.
Cíle projektu:
• zkvalitnění a zefektivnění veřejné správy a veřejných služeb,
• rovnoprávnější přístup občanů ke kvalitním veřejným službám,
• zlepšení informovanosti občanů o veřejných službách,
• splnění principu meziobecní spolupráce.
Strategickým cílem projektu bylo zvýšení profesionality výkonu veřejné správy a poskytování a rozvoj veřejných služeb v území pomocí sdílení prostředků a kapacit jednotlivých obcí sdružených do DSO, a to nejen po dobu trvání projektu, ale i po jeho ukončení. Projekt se věnoval také hlubšímu rozpracování udržitelného postavení DSO a jejich začlenění do systému výkonu veřejné správy v území.
Projekt vznikl na základě potřeby sanace nedostatečných personálních kapacit na malých obcích pro výkon veřejné správy. Obecní úřady v takřka 40 % obcí zapojených v projektu nedisponovaly dostatečnou administrativní kapacitou, přesto však byly povinny splnit všechny zákonné i další povinnosti v odpovídající kvalitě a rozsahu, a svým občanům tak zajistit rovnoprávný přístup k veřejným službám. Projekt byl zaměřen na podporu vytváření center společných služeb založených na bázi meziobecní spolupráce. Společné služby byly poskytovány v oblasti veřejné správy s důrazem na samosprávné kompetence, ale i v přenesené působnosti s cílem zajistit efektivnější poskytování veřejných služeb občanům zapojených obcí i obcím samotným. Je prověřována možnost přenosu a výkonu některých kompetencí v oblasti výkonu veřejné správy v samostatné i přenesené působnosti na DSO.
Za tímto účelem a díky meziobecní spolupráci vzniklo při 83 dobrovolných svazcích obcí (DSO) 83 týmů odborníků (tzv. Centra společných služeb – CSS), které pomáhaly členským obcím daných DSO při výkonu jejich kompetencí.
Co konkrétně se v projektu dělo? Týmy odborníků (CSS) poskytovaly svým členským obcím širokou paletu služeb a podpory:
• odborné poradenství při výkonu:
• samostatné působnosti: rozvoj obcí, právní a správní poradenství, organizační a ekonomické agendy, společensky odpovědné zadávání veřejných zakázek, finančně-rozvojový management, administrativní podpora (kontrola úředních desek, oznámení o zasedání zastupitelstev, nakládání s majetkem obcí, příprava obecně závazných vyhlášek atd.), informování o změnách v legislativě apod.,
• přeneseného výkonu státní správy: přestupková agenda, správa poplatků, evidence obyvatel atd.,
• zajištění pověřence pro ochranu osobních údajů podle GDPR,
• vzdělávání zástupců obcí,
• společné nákupy a postupy – (ne)movitý majetek, služby apod.,
• setkávání starostů – sdílení zkušeností a příkladů dobré praxe, podpora meziobecní spolupráce,
• průběžné shromažďování a projednávání návrhů legislativních změn v oblasti veřejné správy i v oblasti poskytování veřejných služeb.
CSS pomáhaly při strategickém plánování rozvoje území přípravou a realizací meziobecních rozvojových projektů. Projekty meziobecní spolupráce tak ušetřily finanční prostředky obcí i čas, a vedly ke koordinovanému a společně sdílenému rozvoji.
Projekt v číslech:
• 83 Center společných služeb při 83 dobrovolných svazcích obcí po celé ČR,
• 1 689 obcí a dopad na více jak 2 000 000 obyvatel,
• 280 specialistů na veřejnou správu, veřejné zakázky, územní rozvoj, ochranu osobních údajů.
19.3.1 Definice profesionálně fungujícího mikroregionu
Profesionálně fungující mikroregion můžeme charakterizovat podle těchto kritérií:
- Dobrovolný svazek obcí – mikroregionem rozumíme subjekt, který je založen a funguje podle zákona o obcích.
- Mikroregion má profesionální aparát, tedy zaměstnance, které mikroregion zaměstnává nebo mají s mikroregionem jiný smluvní vztah o vykonávání služeb pro mikroregion a jeho členské obce.
- Mikroregion vykonává pro své členské obce určité služby.
Proti tomu tzv. formálně fungující mikroregion je subjekt, který vykonává pouze základní aktivity, které jsou předepsány zákonem o obcích (například volba statutárních zástupců, schválení rozpočtu, schválení výsledků přezkumu hospodaření apod.) nebo v nepravidelných časových intervalech uskutečňuje společné projekty zpravidla malého finančního rozsahu.
Definice profesionálního aparátu – zaměstnanců
Zaměstnancem rozumíme fyzickou osobu, která má s mikroregionem uzavřený pracovněprávní vztah podle zákoníku práce. Nemusí nutně jít o pracovní smlouvu na plný pracovní úvazek. Předpokládají se také smlouvy na zkrácený pracovní úvazek nebo dohoda o pracovní činnosti a dohoda o provedení práce. V určitých případech se lze setkat také se smluvním vztahem s fyzickou nebo právnickou osobou podnikající, a to na základě mandátní smlouvy k určitým činnostem, jako je například účetnictví.
Definice služeb nebo aktivit mikroregionu
Obecně, hovoří-li se o definici služeb mikroregionu, jde o takové aktivity, které by členská obec mikroregionu musela vykonávat sama nebo za pomocí jiné fyzické či právnické osoby, a které dobrovolně přenáší na mikroregion za účelem „odlehčení“ nebo spíše z důvodu nedostatečné kapacity v oblasti know-how, časové náročnosti nebo nedostatku personálu.
Zpravidla jsou to aktivity takříkajíc sekundárního charakteru. Do primárních aktivit je možno zařadit základní aktivity obce při výkonu samostatné a přenesené působnosti, jako je vydávání nařízení a vyhlášek obce, především tedy taxativně vyjmenované aktivity podle zákona
o obcích. Do sekundárních aktivit lze zařadit takové, které obec dělat může, ale nemusí a tyto aktivity nejsou zákonem o obcích jasně definované. Konstatuje se, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a že při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. [11] Rozsah péče je však pojmem značně obecným a velmi subjektivním.
19.3.2 Kategorie aktivit vykonávaných profesionálně fungujícími mikroregiony pro své členy – obce
Aktivity jsou řazeny abecedně, tedy ne podle důležitosti nebo četnosti užívání. Byly zvoleny a popsány s ohledem na zkušenosti autora textu.
Dotační poradenství
Dotační poradenství je jednou ze základních aktivit. Patří k němu průběžné informování členských obcí o potenciálních nebo vyhlášených grantových programech, zpracování žádostí do grantových programů a jejich administrace. Ta zahrnuje nejen dohled nad realizací dotačně podpořených projektů, ale také zpracování monitorovacích a závěrečných zpráv nebo zpráv o udržitelnosti projektů. Pro efektivní činnost mikroregionu je důležitá neustálá komunikace mezi členskými obcemi a mikroregionem tak, aby mikroregion měl k dispozici dostatečné a aktuální informace o záměrech obcí a mohl rychle reagovat na vyhlášené nebo připravované grantové programy.
Koordinace společných projektů
Také ji lze zařadit mezi základní aktivity profesionálně fungujících mikroregionů. V rámci této kategorie mikroregion po organizační stránce zajišťuje realizaci projektů, kde je nositelem projektu přímo daný mikroregion nebo „nositelská“ obec, jež projekt zastřešuje za vícero obcí. V praxi se lze setkat s projekty v oblasti rozvoje cestovního ruchu (například značení cyklotras či vybudování mobiliáře podél cyklotras, budování naučných stezek, marketingové kampaně apod.), stavby liniových staveb (například komunikace, vodovody, kanalizace apod.), nákupy techniky na údržbu veřejného prostranství ve více obcích, opravu drobných sakrálních staveb v mikroregionu. Obecně jde o takové projekty, které se uskutečňují na území více obcí nebo na ně mají dopad, a proto je nutný koordinující subjekt.
Koordinované nákupy komodit nebo realizace společných výběrových řízení
V rámci této aktivity je mikroregion organizátorem jednotné poptávky a následného nákupu dané komodity, nejčastěji elektrické energie, plynu nebo datových a telekomunikačních služeb. V praxi systém funguje tak, že mikroregion se organizačně postará o výběrové řízení na jednoho dodavatele dané komodity či služby pro více subjektů, mezi které lze zařadit obce nebo jimi zřízené organizace. Mikroregion tedy zorganizuje a tzv. vysoutěží výhodnější podmínky pro více subjektů, než kdyby soutěž organizovaly jednotlivé subjekty samostatně. Například jednotkové ceny za silovou elektrickou energii mohou dosahovat úspor až v řádech desítek procent. Samotné smlouvy o dodávce elektrické energie nebo plynu se uzavírají jednotlivě se subjekty, které byly do společné poptávky zahrnuty. Tyto smlouvy však obsahují podmínky, které mikroregion získal soutěží. Dále se lze setkat s organizací společných výběrových řízení na opravy majetku obcí, například komunikací, kanalizací, nemovitostí apod. Efekt a způsob provedení je stejný jako u koordinovaného nákupu komodit. Především je patrný vliv na výhodnější cenu pro obce při větším objemu prací.
Poradenství pro obce v oblasti státní správy
Toto poradenství zahrnuje služby mikroregionu pro členské obce v oblastech výkonu státní správy, se kterým obce přijdou do styku, tedy například v pomoci při územním a stavebním řízení, problematice životního prostředí, problematice dopravy apod. Mikroregion pomáhá především se zajištěním patřičné dokumentace, při vyplnění patřičných formulářů, při zajištění patřičných kontaktů apod.
Problematika a agenda GDPR
V rámci této aktivity je mikroregion často v pozici tzv. pověřence a pomáhá členským obcím se zpracováním a dodržováním patřičných metodických dokumentů v oblasti GDPR.
Propagační aktivity
Propagaci lze zařadit mezi základní aktivity profesionálně fungujících mikroregionů. Aktivity zahrnují například vydávání propagačních materiálů o mikroregionu, provoz mikroregionálních internetových stránek, spolupráci se subjekty působícími v cestovním ruchu apod.
Příprava a organizace výběrových řízení
Jde o činnosti začínající od přípravy zadávací dokumentace přes samotné vyhlášení výběrového řízení, hodnocení nabídek až ke konečnému rozhodnutí o výběru nejvhodnějšího dodavatele a následné administrace procesu. Mikroregiony zajišťují dílčí i kompletní služby v různých druzích výběrového řízení, tedy od zjednodušeného až k podlimitnímu, respektive nadlimitnímu řízení. Tyto činnosti mohou mikroregiony zajišťovat nejen pro společné akce, ale také pro jednotlivé obce. V tom případě je samozřejmě konečné rozhodnutí už na příslušné obci. Mikroregiony dále provozují pro členské obce profily veřejných zadavatelů, a to zpravidla centrálně na jedné internetové adrese, nejčastěji na internetové adrese daného mikroregionu.
Příprava a zpracování strategických dokumentů obcí
Tato aktivita zahrnuje pomoc mikroregionu při přípravě a zpracování strategických dokumentů, jako jsou například programy rozvoje obce a akční plán obce. Mikroregion zpracovává pro danou obec podkladové analytické materiály a dále koordinuje návrhovou část strategického dokumentu. Ve spolupráci s vedením obcí zpracovává mikroregion materiály do takové úrovně, která je předkládána pro jednání zastupitelstva. Se součinností mikroregionu se lze setkat také při územním plánování, kdy mikroregion zajišťuje objednateli (obec), zadavateli (místně příslušný úřad obce s rozšířenou působností) a zpracovateli (autorizovaný architekt) územního plánu potřebné informace o území.
Servis v oblasti informačních a komunikačních technologií
Tato kategorie aktivit zahrnuje poradenství a součinnost mikroregionu vůči obcím v takových agendách, jako je například Czech POINT, datové schránky nebo profil veřejného zadavatele. Kromě toho, že mikroregion pomáhá obcím s nastavením daného systému a s proškolením uživatelů, může také pomoci se vzděláváním zaměstnanců obecních úřadů v oblasti informačních technologií.
Zpracování pasportů a drobných projektových dokumentací
Mikroregion zajišťuje obcím zpracování pasportů. Zde je velmi důležitá součinnost obce, aby dokumenty měly patřičnou vypovídací hodnotu a aktuálnost. Vlastní-li mikroregion vhodný software, lze pasporty zpracovat a zapracovat také do systému GIS (geografický informační sytém). Mikroregion zpracovává též jednoduché projektové dokumentace pro projekty obcí. Zpravidla se lze setkat s takovou úrovní projektové dokumentace, která nevyžaduje patřičnou autorizaci od oprávněné osoby (projektanta).
V praxi značně záleží na poptávce členských obcí po konkrétních službách, ceně služby či na míře důvěry obcí v management mikroregionu. Profesionální systém spolupráce obcí je potenciálně výhodný i pro další úrovně spolupráce obcí, a to například v ekonomické nebo právní oblasti. Ekonomickou oblastí rozumíme účetní služby mikroregionu pro více obcí nebo pomoc při sestavování a řízení rozpočtů obcí. V oblasti práva jde především o metodickou podporu při změnách legislativy, která se přímo dotkne provozu obcí, jako je třeba problematika nakládání s majetkem obcí, vydávání obecně závazných vyhlášek nebo vedení správních řízení.
19.3.3 Projekt Systémová podpora meziobecní spolupráce v rámci správních obvodů obcí s rozšířenou působností
Tento projekt (zkráceně Meziobecní spolupráce) realizoval Svaz měst a obcí ČR od května 2013 do listopadu 2015. Do projektu se zapojily obce ze 185 správních obvodů obcí s rozšířenou působností (z celkových 205 správních obvodů). To znamená, že na 90 % území ČR je zpracována analýza možností spolupráce obcí.
Obsahem projektu bylo vytvoření podpory spolupráce obcí s odborným a administrativním zázemím ve většině územích správních obvodů obcí s rozšířenou působností, tedy vybudování malých týmů Pracovníků, které by na území správního obvodu obce s rozšířenou působností řešily určitá témata, a to za metodické podpory ze strany SMO ČR. Cílem projektu bylo podpořit společné strategické plánování a řízeně poskytovat veřejné služby v samostatné působnosti obcí na základě principů meziobecní spolupráce. Výstupem projektu byl také inspirativní výčet kategorií a aktivit, které mohou být mikroregiony poskytovány. Tomuto výčtu předcházela analýza příkladů tzv. dobré praxe.
Výčet kategorií a aktivit, které mohou být mikroregiony poskytovány:
- Dotační management:
- monitorování dotačních výzev a průběžné informování konkrétních potenciálních žadatelů o vypsané výzvě,
- příprava žádosti o dotaci,
- projektové řízení, zpracování monitorovací zprávy, žádostí o platbu,
- vyúčtování dotace, účast na kontrolách poskytovatelů dotací,
- řízení udržitelnosti projektu.
- Ekonomické agendy:
- zajištění základních účetních prací pro obce (pokladna, úhrada faktur),
- zpracování účetnictví a účetních a finančních výkazů,
- sestavení a řízení rozpočtu, závěrečný účet obce,
- koordinace servisních zásahů na ekonomickém softwaru od odborných firem,
- vzdělávání pro správu ekonomických agend územních samosprávných celků.
- IT podpora:
- elektronické podpisy a certifikáty, jejich aktualizace,
- práce s datovými schránkami,
- vedení spisové služby,
- přístup k základním registrům,
- funkčnost pracoviště Czech POINT,
- zajištění systému vzdělávání,
- správa informačních systémů obce (webové stránky, úřední deska).
- Právní podpora:
- příprava podkladů pro jednání zastupitelstva, a dalších orgánů obce,
- příprava smluv pro nakládání s nemovitostmi (kupní a nájemní) včetně souvisejících úkonů (zveřejnění),
- spolupráce na zápisech ze zasedání zastupitelstva, formální správnost včetně procesu zveřejnění,
- právní poradenství pro nemajetkovou agendu obcí,
- organizace výběrových řízení na zaměstnance obecních úřadů,
- legislativní činnost obcí (vydávání obecně závazných vyhlášek a nařízení obcí),
- informování o změnách legislativy s dopadem na fungování obcí,
- podpora při vedení správních řízení.
- Rozvoj obce:
- koordinace a podpora při tvorbě rozvojových dokumentů obcí, například Program rozvoje venkova v gesci Ministerstva pro místní rozvoj,
- údržba a úklid komunikací a veřejné zeleně v intravilánu i extravilánu,
- správa lesního majetku obcí, společné obchodování s dřevní hmotou,
- provozování vodovodů, kanalizací a čističek odpadních vod,
- dostupnost základních služeb obyvatelstvu (zásobování obyvatel, základní služby),
- prosazování společných zájmů.
- Technická a stavební podpora:
- příprava jednoduchých dokumentací k ohlášení staveb a jejich oprav,
- příprava dokumentace k výběru dodavatele u jednoduchých staveb,
- zajištění rozhodnutí (povolení) podle stavebního zákona nebo zvláštních zákonů,
- zajištění technického dozoru investora, výkon koordinátora bezpečnosti práce a inženýrsko-investorské činnosti a jednání s dodavateli,
- evidence (pasporty) majetku obce, zavedení Geografického informačního systému (GIS), vyjádření obce k existenci sítí ve správě obce.
- Veřejné zakázky:
- příprava podkladů pro veřejné zakázky,
- rozeslání výzev na podání nabídek,
- organizace a zajištění práce výběrových komisí,
- provozování profilu zadavatele, zveřejňování smluv na profilu zadavatele a další související úkony,
- elektronické dražby dodávek,
- organizace společných nákupů.
19.3.4 Financování
Systém financování profesionálně fungujícího mikroregionu je jednou z klíčových otázek, kterou je nutné před spuštěním celého systému vyřešit. Není dán předpisem, záleží na dohodě členských obcí. Rozhodující je co největší spravedlnost při rozhodování o finančních příspěvcích jednotlivých obcí. Žádná členská obec by neměla mít pocit, že dotuje ty ostatní. V opačném případě se může stát, že zastupitelstvo takové obce rozhodne o vystoupení ze svazku.
Každopádně se vždy najde nějaký systém členských příspěvků podle daného klíče (například počet obyvatel, velikost katastru apod.), který je doplněn o další zdroj příjmu mikroregionu. Nejčastěji se objevuje procentuální odměna pro mikroregion za kladně schválený dotovaný projekt, který mikroregion pro obec připravoval, nebo odměna za určitou vykonanou aktivitu (například zpracované výběrové řízení, zpracovaný pasport apod.).
Financování profesionálně fungujícího mikroregionu by každopádně mělo být tzv. vícezdrojové, aby systém byl schopen odolat riziku výpadku některého z příjmů. Pro zajištění základního chodu mikroregionu (nájem, základní správa účetnictví, zpracování auditu či obnova internetové domény) je vhodné mít nastaveny fixní příjmy, nejlépe formou členských příspěvků. Ustavení výše členských příspěvků by se mělo zakomponovat do nějakého závazného dokumentu, tedy například do stanov, do smlouvy o založení dobrovolného svazku obcí nebo do dokumentu přijatého členskou schůzí mikroregionu.
Dále je vhodné mít nastaven systém plateb za konkrétní služby. Aby byl systém trvale udržitelný, musí generovat pro plátce (členské obce) patřičné přínosy. V praxi by tedy systém měl být nastaven na linii: vykonaná služba – platba za službu. Výše plateb by měla být cenově konkurenceschopná při zajištění odpovídající kvality. V případě, že cena bude dlouhodobě nad tržní hodnotou, je systém rizikový z pohledu odchodu klientů (členských obcí) k levnější konkurenci. Funguje-li profesionální mikroregion s cílem poskytovat služby bez nutnosti generovat zisk, je tento stav dosažitelný. Klientům (obcím, nestátním neziskovým organizacím) musí být jasné, kolik daná aktivita (služba) stojí. Je tedy nutné mít vypracovaný ceník služeb a ten mít schválen členskou schůzí či jiným pověřeným orgánem mikroregionu (například radou mikroregionu). V praxi se lze setkat s tím, že u služeb v oblasti dotací je odměna pro mikroregion procentuálně závislá na výši zajištěných finančních prostředků. U jiných služeb, například u administrace výběrových řízení, u zpracování konkrétního dokumentu (například pasportu komunikací či strategického plánu rozvoje obce) se cena služby odvíjí od hodinové sazby či konkrétní částky za danou službu.
Možnost financovat provoz mikroregionu dotačními prostředky krajů nebo státu je aktuálně minimální. Některé kraje mají nárazově, tedy nepravidelně, vyhlášeny grantové programy na pomoc mikroregionům s běžným provozem. Na úrovni státu není aktuálně finanční nástroj, jak provozně pomoci mikroregionům v České republice.
19.4 Spolupráce obcí prostřednictvím Místních akčních skupin
Specifickou oblastí spolupráce obcí jsou tzv. místní akční skupiny (MAS) pracující na principech metody Leader. Tato metoda funguje na principu místního partnerství veřejného a soukromého sektoru (podnikatelské sféry a neziskového sektoru) pod záštitou konkrétní MAS. Metody Leader se mohou účastnit subjekty působící na území, které je geograficky, ekonomicky a sociálně homogenní a žije zde minimálně 10 000 a maximálně 100 000 obyvatel (velikost sídel má horní hranici 25 000 obyvatel). Zastoupení veřejného sektoru, který nejčastěji zastupují obce nebo svazky obcí, nesmí překročit 49 %. Každá MAS musí mít právní subjektivitu, nejčastěji se setkáte s právní formou obecně prospěšné společnosti či spolku.
Obecně lze hovořit o významné roli obcí a mikroregionů, které často stály při vzniku místních akčních skupin. Obce jsou také významnými finančními partnery pro fungování místních akčních skupin.
Mapa č. 4: Zapojení obcí do MAS
Zdroj: Národní síť Místních akčních skupin[12]
19.5 Závěrem
V podmínkách administrativního členění České republiky je meziobecní spolupráce jedním z faktorů umožňujících další rozvoj veřejné správy. Tato forma rozvoje veřejné správy, především pak na samosprávné úrovni, je nezbytná zejména pro malé obce, které nedisponují patřičným personálním aparátem a ve většině případů nemají ani uvolněného starostu.
Jestliže aktivity v meziobecní spolupráci a službách pro obce vykonávají lidé z daného regionu, kteří mají patřičné zázemí a znalosti, lze to jen vítat. Takoví zaměstnanci mikroregionů jsou náležitě motivováni ke kvalitně odvedené práci, jelikož jde o region, se kterým jsou osobně propojeni.
Značnou roli pro nastavení systému spolupráce mezi obcemi hraje počet obcí mikroregionu, homogenita území a existence jednoho či více center mikroregionu.
Časté otázky
1) Může být obec členem více svazků obcí (mikroregionů)?
Ano, je na vůli obce, kolika svazků obcí chce být členem. Zpravidla je obec členem jednoho mikroregionu, avšak existují případy, kdy geografické podmínky umožňují členství obce ve více mikroregionech.
2) Definuje legislativa činnosti a povinnosti, které musí svazek obcí (mikroregion) vykonávat?
legislativa definuje pouze základní povinnosti, jako je účetní závěrka, rozpočet apod. Dále je legislativa značně volná v definici, jaké aktivity musejí svazky obcí (mikroregiony) vykonávat a je pouze na členech mikroregionu (obcích), jakým aktivitám se chtějí v meziobecní spolupráci věnovat. Tyto další činnosti jsou zpravidla definovány ve stanovách daného mikroregionu.
3) Jsou svazky obcí (mikroregiony) jedinou formou meziobecní spolupráce?
Ne. Záleží na konkrétním obsahu meziobecní spolupráce. Obce mohou kromě právní formy, definované zákonem o obcích, zvolit i další právní formy. Pro určité činnosti zakládají obce také obchodní společnosti, a to například pro takové formy spolupráce jako je odpadové hospodářství, vodohospodářství, lesní hospodářství atd.
4) Musí členskou obec zastupovat při jednáních svazku obcí (mikroregionu) pouze starosta obce?
Ne, nemusí. Záleží na členské obci, koho zmocní zastupováním.
Související předpisy
– zákon č. 128/2000 Sb., o obcích: (obecní zřízení). ve znění pozdějších předpisů
– zákon č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů. ve znění pozdějších předpisů, zrušen 1.1. 2014
– zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí
s rozšířenou působností. ve znění pozdějších předpisů
– zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zrušen 1. 1. 2014
– zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. ve znění pozdějších předpisů
– zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. zrušen 1. 1. 2014
– zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů
– zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů, zrušen 1.1.2014
– zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. ve znění pozdějších předpisů
– zákon č. 90/2012 Sb., o obchodních společnostech a družstvech (zákon o obchodních korporacích). ve znění pozdějších předpisů
Literatura a užitečné odkazy
- https://www.crr.cz/cs/
- https://www.mmr.cz
- https://www.obcesobe.cz
- https://eagri.cz/
- https://www.sompo.cz
- https://www.smocr.cz/
- http://www.uur.cz/
Poznámky po čarou
[1] Zákon číslo 128/2000 Sb. Zákon o obcích (obecní zřízení)
[2] https://www.risy.cz/cs/file/9761
[3] https://www.czso.cz/csu/czso/osidleni-v-ceske-republice
[4] https://www.uur.cz/images/uzemnirozvoj/regionalnipolitika/Mikroregiony/Mikroregiony/2005/Kart_1_300.pdf
[5] §50 odst. 1 zákona o obcích
[6] § 49–53 zákona o obcích
[7] § 214–302 nového občanského zákoníku, účinného od 1. 1. 2014
[8] § 3a-3b zákona o obecní policii
[9] § 63 odst. 1 zákona o obcích
[10] § 160 odst. 5 správního řádu
[11] § 2 zákona o obcích
