Vedle vás, volených zástupců obyvatel obce, se o správu obecních záležitostí starají také placení profesionálové. Jejich úkolem je mj. vaše rozhodnutí realizovat. Takoví zaměstnanci obce bývají zařazeni do obecního úřadu – jednoho z orgánů obce – který tvoří starosta, místostarosta (místostarostové), tajemník obecního úřadu, je-li tato funkce zřízena, a zaměstnanci obce zařazení do obecního úřadu. V čele obecního úřadu je starosta.[1]
21.1 Obecní úřad a jeho vztah k dalším orgánům obce
Jak už jste se na jiném místě této příručky dočetli, obec vykonává úkoly jak v samostatné („samospráva“), tak v přenesené („státní správa“) působnosti. Obecní úřad je místem výkonu těchto úkolů. Kromě úkolů, které obecnímu úřadu přímo stanoví jednotlivé zákony, plní úřad úkoly stanovené zastupitelstvem a radou obce. Obecní úřad také pomáhá výborům a komisím v jejich činnosti.[2] Jestliže jsou komise iniciativními, poradními orgány rady obce a výbory iniciativními a poradními orgány zastupitelstva obce, je obecní úřad spíše servisní organizací, která je těmto orgánům oporou při jejich počínání. Jeho úkolem je zejména vytvářet vhodné podmínky k jejich činnosti. V některých případech se však stává, že komise a výbory zaostávají za posláním, které jim určuje zákon o obcích, a veškerá očekávání se poté soustředí na obecní úřad. Ten však k plnění úkolů komisí a výborů nejenom že není určen, ale nemá k němu ani žádný politický mandát.
Obce se člení podle rozsahu přenesené působnosti, což má zásadní vliv i na obecní úřad, který v dané obci funguje. Obec se základním rozsahem přenesené působnosti je nejčetnější a její obecní úřad bývá zpravidla nejmenší. Často jej tvoří jen starosta, místostarosta (místostarostové) a minimální počet zaměstnanců, kteří ovšem své úkoly v některých případech plní na základě dohod o pracích konaných mimo pracovní poměr[3]. V praxi se můžete v tomto případě setkat s označením „jedničková obec“, tzn. obec I. stupně. Obec s pověřeným obecním úřadem (obec II. stupně či „dvojková obec“) už má aparát obecního úřadu rozsáhlejší a správní obvod jeho přenesené působnosti zahrnuje i správní obvody několika obcí I. stupně. Totéž v ještě větším měřítku platí pro obec s rozšířenou působností (obec III. stupně či „trojková obec“, ORP, „óerpéčko“), jejíž obecní úřad vykonává nejvyšší objem přenesené působnosti.
V samostatné působnosti jsou si však obce všech tří typů rovny a ani jejich obecní úřady nemají možnost v oblasti samosprávy jakkoliv zasahovat do samosprávy ostatních obcí.
21.2 Úředníci územního samosprávného celku
Zaměstnanci obce, kteří jsou zařazeni do obecního úřadu a podílejí se na správních činnostech, tj. plnění úkolů v samostatné a přenesené působnosti, se označují jako úředníci[4]. Naopak úředníky nejsou například správci budov, služební řidiči apod., ačkoliv mohou být zaměstnanci obce zařazenými do obecního úřadu. Postavení úředníků, stejně jako jejich práva, povinnosti a pracovněprávní specifika upravuje zákon o úřednících[5] , což je speciální zákon ve vztahu k obecné úpravě pracovněprávních vztahů podle zákoníku práce.
Úředníci jako integrální součást obecního úřadu naplňují rozhodnutí samosprávy a úkoly stanovené v přenesené působnosti. Obce II. a III. typu v souladu se zákonem o obcích zřizují funkci tajemníka obecního úřadu, což je de facto ředitel obecního úřadu, který odpovídá starostovi za plnění úkolů úřadu v samostatné i přenesené působnosti a podle zákona o úřednících je vedoucím obecního úřadu.[6]
Tajemník je úředníkem, který garantuje dodržování zákonnosti v přenesené působnosti (proto je jeho pozice ve vztahu k zaměstnavateli posílena požadavkem na souhlas ředitele krajského úřadu s jeho jmenováním i odvoláním), a je partnerem samosprávy při naplňování její vůle. Vzhledem k tomu, že tajemník je statutárním orgánem zaměstnavatele ve vztahu k zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu, lze konstatovat, že starosta obce má jediného přímo podřízeného úředníka – tajemníka obecního úřadu, který je nadřízeným všech ostatních zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu. Starosta je oprávněn dohlížet na postup tajemníka a sledovat, jakým způsobem tajemník vede své podřízené, jak kontroluje plnění pracovních úkolů, jejich termíny apod. Ze strany starosty však nejde o formalizovanou kontrolu, ale o vnitřní neformální dohled.[7] V obcích, v nichž není zřízena funkce tajemníka obecního úřadu, plní jeho úkoly starosta.[8]
V obcích tedy standardně funguje rozdělení rolí, kdy je tajemník převodní „pákou“ při plnění úkolů uložených samosprávou a samostatně spravuje výkon přenesené působnosti, do nějž samospráva nemůže zákonným způsobem zasahovat. Při plnění úkolů musí tajemník vyhodnotit, zda ukládané úkoly nejsou v rozporu s právními předpisy a zároveň zda nebrání v samotném výkonu pravomocí tajemníka obecního úřadu svěřených mu zákonem – takové úkoly není tajemník obecního úřadu povinen plnit.[9]
Kromě zmíněných úředníků a vedoucího úřadu dále zákon předpokládá existenci třetího druhu úředníků, a to vedoucích úředníků[10]. Vedoucím úředníkem je vedoucí zaměstnanec, jak jej definuje zákoník práce, a zpravidla jde o vedoucího odboru či oddělení obecního úřadu, tedy jedné z organizačních jednotek obecního úřadu (odbor správy majetku, investic, sociálních věcí, dopravy apod.).
Mezi základní práva a povinnosti úředníka patří[11] zejména:
- dodržovat ústavní pořádek České republiky,
- dodržovat právní předpisy vztahující se k práci jím vykonávané,
- hájit při výkonu správních činností veřejný zájem,
- plnit pokyny vedoucích úředníků, nejsou-li v rozporu s právními předpisy,
- prohlubovat si kvalifikaci,
- jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování,
- zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku,
- zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména nezneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného,
- v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody,
- v rozsahu stanoveném zvláštními právními předpisy zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, které se dozvěděl při výkonu zaměstnání a v souvislosti s ním,
- poskytovat informace o činnosti územního samosprávného celku podle zvláštních právních předpisů v rozsahu, v jakém to vyplývá z jeho pracovního zařazení,
- pracovat svědomitě a řádně podle svých sil, znalostí a schopností,
- plně využívat pracovní doby a pracovních prostředků k vykonávání svěřených prací, plnit kvalitně, hospodárně a včas pracovní úkoly,
- řádně hospodařit s prostředky svěřenými mu územním samosprávným celkem a střežit a ochraňovat jeho majetek před poškozením, ztrátou, zničením a zneužitím a nejednat v rozporu s oprávněnými zájmy územního samosprávného celku,
- zachovávat pravidla slušnosti při úředním jednání a vůči ostatním zaměstnancům působícím ve veřejné správě.
21.3 Úkoly obecního úřadu v oblasti samostatné a přenesené působnosti
Vzhledem k existujícímu spojenému modelu veřejné správy, který je v Česku zaveden, se obecní úřad zabývá plněním úkolů v oblasti samostatné i přenesené působnosti. Pokud jde o plnění úkolů v přenesené působnosti, ty jsou definovány legislativou a obecní úřad se od stanoveného postupu nemůže jakkoliv odchýlit. Jde například o působnost stavebního úřadu, živnostenského úřadu, silničního správního úřadu, evidenci obyvatel atd., tedy o činnosti, které si stát „objednává“ u obcí, podílí se na jejich financování a přesně stanovuje, jak mají být vykonávány. Volení zástupci samosprávy nesmějí do výkonu přenesené působnosti zasahovat, a to z důvodu zachování rovného přístupu ke všem adresátům veřejné moci.
Z praxe: Například v rámci správního řízení nemá samospráva odlišné postavení od jakéhokoliv jiného účastníka řízení. Podezření z podjatosti úředníků, zvláště když z pohledu veřejnosti všichni úředníci pracují v jediné budově, je vážné a je třeba učinit veškeré možné kroky k tomu, aby k němu nebyla zavdávána příčina. Neporozumění tomuto principu vede k nepříjemným situacím, kdy například úředník obce ze zákonných důvodů nepovolí stavbu nové mateřské školy, kterou chce realizovat stejná obec, která jej zaměstnává, a představitelé samosprávy takové počínání považují za špatnou práci zaměstnance či projev neloajality. Obzvlášť nepříjemná bývá popsaná situace v případě, když obecní stavbu nelze realizovat pro nesoulad s územním plánem obce, tj. dokumentem, který vydává zastupitelstvo, respektive obec sama.
Úkoly obecního úřadu v samostatné působnosti spočívají v plnění veškerých zadání, na nichž se usnese zastupitelstvo a rada obce, a proto je bližší specifikace obtížná. Zjednodušeně lze ale konstatovat, že volené orgány obce učiní rozhodnutí a obecní úřad je (ve schválených intencích) realizuje.
Z praxe: Například zastupitelstvo rozhodne o koupi či prodeji nemovitosti a obecní úřad připraví kupní smlouvu, zajistí její podepsání oběma smluvními stranami, vyhotoví návrh na vklad do katastru nemovitostí, zařadí nově nabytý majetek do evidence a informuje zastupitelstvo o splnění úkolu.
Z praktických důvodů se obecní úřady větších obcí člení na odbory a oddělení – organizační jednotky, které zajišťují výkon konkrétní výseče uložených úkolů, na které se tak mohou specializovat a lépe vykonávat dané agendy. O zřízení odborů, stejně jako o dalších aspektech vnitřní organizace úřadu, rozhoduje rada obce, případně zastupitelstvo obce tam, kde není rada zřízena.[12]
Odbor řídí vedoucí odboru – vedoucí zaměstnanec, který je přímým podřízeným tajemníka úřadu a ve vztahu k pracovníkům odboru může plnit část úkonů zaměstnavatele – řídí a kontroluje jejich práci, rozhoduje o čerpání dovolené apod.
21.4 Kompetence zastupitelů a vedoucího úřadu (tajemníka obecního úřadu)
Kompetence zastupitelů a vedoucího úřadu (tajemníka) stanovuje zákon o obcích. Teoreticky by se měly doplňovat a vzájemně se podporovat při plnění práv a povinností. V praxi však může docházet k přesahům jedné strany do kompetencí druhé strany a k nevyhnutelným střetům.
Zastupitelé vykonávají svůj mandát jako veřejnou funkci svobodně a dobrovolně, nejde o pracovně-právní vztah. Zastupitelé jsou při výkonu mandátu vázáni slibem,[13] který skládají na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce. Mezi jejich základní práva patří právo předkládat návrhy na projednání, vznášet dotazy, připomínky a podněty a požadovat od zaměstnanců obce, zařazených do obecního úřadu, informace.[14] Povinností zastupitele je zúčastňovat se zasedání zastupitelstva obce, popřípadě zasedání jiných orgánů obce, je-li jejich členem, plnit úkoly, které mu tyto orgány uloží, hájit zájmy občanů obce a jednat a vystupovat tak, aby nebyla ohrožena vážnost jeho funkce. Rovněž musí při svém počínání zvažovat, zda v projednávání konkrétní věci není podjatý.[15]
Zastupitelstvo rozhoduje o věcech patřících do samostatné působnosti obce. Zákon o obcích obsahuje dlouhý výčet jeho pravomocí.[16] Za nejdůležitější lze považovat následující:
- zastupitelstvo schvaluje rozpočet obce, závěrečný účet obce a účetní závěrku obce sestavenou k rozvahovému dni,
- zřizuje a ruší příspěvkové organizace a organizační složky obce, schvaluje jejich zřizovací listiny,
- rozhoduje o založení nebo rušení právnických osob, schvaluje jejich zakladatelské listiny, společenské smlouvy, zakládací smlouvy a stanovy a rozhoduje o účasti v již založených právnických osobách,
- vydává obecně závazné vyhlášky obce,
- určuje funkce, pro které budou členové zastupitelstva obce uvolněni,
- zřizuje a ruší výbory, volí jejich předsedy a další členy a odvolává je z funkce,
- volí z řad členů zastupitelstva obce starostu, místostarosty a další členy rady obce (radní) a odvolává je z funkce, stanovuje počet členů rady obce,
- zřizuje a ruší obecní policii,
- uděluje a odnímá čestné občanství obce a ceny obce,
- rozhoduje o nabytí a převodu hmotných nemovitých věcí včetně vydání nemovitostí podle zvláštních zákonů, s výjimkou inženýrských sítí a pozemních komunikací, převodu bytů a nebytových prostorů z majetku obce,
- poskytuje věcné dary v hodnotě nad 20 000 korun a peněžité dary nad 20 000 korun fyzické nebo právnické osobě v jednom kalendářním roce,
- poskytuje dotace a návratné finanční výpomoci nad 50 000 korun v jednotlivém případě fyzickým nebo právnickým osobám a schvaluje uzavření veřejnoprávních smluv o jejich poskytnutí,
- vzdává se práva a promíjí dluhy vyšší než 20 000 korun,
- schvaluje smlouvy o přijetí a poskytnutí úvěru nebo zápůjčky, o převzetí dluhu, o převzetí ručitelského závazku, o přistoupení k závazku a smlouvy o společnosti,
- schvaluje zastavení nemovitých věcí.
Jde o rozhodování o nejzásadnějších otázkách, které mají dlouhodobý dopad na další fungování a rozvoj obce a správu jejího majetku.
Mimo úpravu zákona o obcích nalezneme také jednu z mnohdy podceňovaných, ale nesmírně významných pravomocí zastupitelstva obce: rozhoduje o pořízení územního a regulačního plánu, schvaluje jeho zadání a pokyny pro zpracovatele, a nakonec územní a regulační plán vydává.[17]
Z praxe: Občas se lze setkat s tendencí zastupitelů ukládat zpracovateli konkrétní způsoby využití jednotlivých území, nicméně to není úlohou zastupitelstva. Přesnou podobu návrhu územního plánu vypracuje právě zpracovatel, a to po splnění všech zákonem předepsaných kroků, provedení průzkumů a rozborů, prověření situace a vztahů v daném území, projednání s dotčenými subjekty a veřejností atd. Těmito vstupními informacemi při formulaci zadání zastupitelé nedisponují, a proto je nemohou náležitě brát v úvahu.
Tajemník obecního úřadu je zaměstnancem obce a je odpovědný za plnění úkolů obecního úřadu v samostatné působnosti i přenesené působnosti starostovi. Jeho hlavní úlohou, jak je zřejmé i podle systematiky zákona o obcích, je zajišťovat výkon přenesené působnosti, dále pak plnit úkoly uložené mu zastupitelstvem obce, radou obce nebo starostou, stanovit platy všem zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu a plnit úkoly statutárního orgánu zaměstnavatele vůči zaměstnancům obce zařazeným do obecního úřadu.[18] Tajemník se účastní zasedání zastupitelstva obce s hlasem poradním. Důvodem je, že ve vztahu k voleným zástupcům reprezentuje úřad a převádí vůli zastupitelů do nitra úřadu – vždy ovšem, jak již bylo naznačeno, v oblasti samostatné působnosti. Je partnerem samosprávy, nikoliv protivníkem, byť někdy zastává nepopulární roli osoby, která podává informace o tom, že se věci musejí řešit jiným způsobem, než je vůle zastupitelstva. Zejména s ohledem na požadavky legislativy, anebo pro nepříslušnost zastupitelstva ke konkrétnímu rozhodnutí (například pokud by se zastupitelstvo chtělo usnést, že povoluje na svém území konkrétní stavbu). Existuje-li však vzájemná vůle k porozumění, bude pro vás jako pro zastupitele spolupráce s tajemníkem a obecním úřadem jedním z nejdůležitějších prvků při správě obce.
21.5 Spolupráce zastupitelů a úředníků na správě obce
Základem zdárného počínání je oboustranná komunikace. Bohužel však nastávají případy, kdy z osobních pohnutek vládne mezi zastupiteli a úředníky spíše přezíravost a podceňování schopností „těch druhých“. Ve skutečnosti žádní „druzí“ neexistují a bez přijetí této skutečnosti nikdy nebude danou obec spravovat tým, ale jen dva tábory oponentů.
Z praxe: Vrátíme-li se ke zmíněnému příkladu nepovolené stavby mateřské školy, jde o typickou situaci, kterou lze vykládat způsobem, že daný úředník „hatí“ rozvoj obce, když mateřskou školu je potřeba vybudovat, aby se do obce stěhovali mladí lidé. Zákon o obcích ovšem stanoví, že obec při plnění svých úkolů hájí také veřejný zájem. Požadavek na dodržování veškerých zákonných a podzákonných předpisů je nepochybně veřejným zájmem, a proto, pokud zaměstnanec obce rozhodne v souladu se zákonem, dělá dobře svou práci. Povinností tohoto úředníka je ovšem, v souladu se zásadami dobré správy, žadateli vysvětlit, kde spatřuje nedostatky jeho podání, tedy v daném případě, proč nelze mateřskou školu povolit, a to takovým způsobem, aby žadatel věděl, jak má nedostatky odstranit – například změnou velikosti budovy, návrhem na změnu územního plánu atd. Záměrně uvádíme příklad ze vztahu samosprávy a státní správy. Právě v této oblasti může nastávat nejvíce názorových rozdílů.
Vztah zastupitelů a úředníků není typickým pracovněprávním vztahem nadřízenosti a podřízenosti. Zastupitelé nejsou v postavení zaměstnavatele, nepřísluší jim tedy řídit práci úředníků či ji hodnotit. Nacházejí se však v jiném silném postavení, kdy mohou prostřednictvím starosty, potažmo tajemníka, požadovat naplnění své kolektivní vůle a práva na samosprávu. Jak zastupitelé, tak úředníci, disponují při plnění svých úkolů právy (zejména zastupitelé) a povinnostmi (zejména úředníci), které už jsme popsali.
Zastupitelé jako volení zástupci obyvatel mají právo a povinnost obec spravovat, pečovat o její rozvoj, a při tomto počínání nutně stanovují úkoly orgánům obce. Úředníci jsou povinni vůli zastupitelů naplňovat, poskytovat jim potřebné informace a podklady k dalšímu rozhodování, a to i v podobě rad či varování, kterým směrem není vhodné či možné se vydat. Konečné slovo při rozvoji obce mají vždy volení zástupci, kteří by měli ovšem naslouchat argumentům úředníků. Právě v tomto vztahu vzájemné komunikace, výměny názorů a realizace rozhodnutí tkví princip spolupráce, který definuje vztah zastupitelů a úředníků. Ačkoliv jejich postavení nelze z pochopitelných důvodů označit za rovné, dohromady tvoří skupinu osob, která usiluje o jediný cíl, jímž je trvalý a všestranný rozvoj obce a blaho jejích občanů.
Související předpisy
- zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)
- zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce
- zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů
- zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
Poznámky pod čarou
[1] § 109 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), dále jen „zákon o obcích“
[2] § 109 odst. 3 zákona o obcích
[3] § 74 až 77 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, dále jen „zákoník práce“
[4] § 2 odst. 4 zákona č. 312/ 2002 Sb. o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů: „Úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí zaměstnanec územního samosprávného celku, podílející se na výkonu správních činností zařazený do obecního úřadu, do městského úřadu, do magistrátu statutárního města nebo do magistrátu územně členěného statutárního města, do úřadu městského obvodu nebo úřadu městské části územně členěného statutárního města, do krajského úřadu, do Magistrátu hlavního města Prahy nebo do úřadu městské části hlavního města Prahy.“
[5] zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých zákonů
[6] §2 odst. 7 zákona o úřednících: „Vedoucím úřadu se pro účely tohoto zákona rozumí vedoucí úředník, který vykonává funkci tajemníka obecního úřadu, tajemníka magistrátu statutárního města, tajemníka úřadu městského obvodu nebo městské části územně členěného statutárního města.“ a § 5 odst. 1 a 2 zákona o úřednících: „(1) Vedoucím úřadu se může stát fyzická osoba, která splňuje předpoklady podle § 4 a má nejméně tříletou praxi a) jako vedoucí zaměstnanec, nebo b) při výkonu správních činností v pracovním poměru k územnímu samosprávnému celku nebo při výkonu státní správy v pracovním nebo služebním poměru ke státu, c) ve funkci člena zastupitelstva územního samosprávného celku dlouhodobě uvolněného pro výkon této funkce. (2) Délka praxe podle odstavce 1 musí být splněna v průběhu 8 let bezprostředně předcházejících jmenování do funkce.“
[7] stanovisko odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra č. 3/2016
[8] § 103 odst. 4 písm. b) a f) ve spojení s § 110 odst. 3 zákona o obcích
[9] stanovisko odboru veřejné správy, dozoru a kontroly Ministerstva vnitra č. 3/2016
[10] § 2 odst. 5 zákona o úřednících: „Vedoucím úředníkem se pro účely tohoto zákona rozumí úředník, který je vedoucím zaměstnancem.“
[11] § 16 zákona o úřednících
[12] § 102 odst. 2 písm. f) ve spojení s § 102 odst. 4 zákona o obcích: „Radě obce je vyhrazeno stanovit rozdělení pravomocí v obecním úřadu, zřizovat a zrušovat odbory a oddělení obecního úřadu (§ 109 odst. 2). V obcích, kde starosta vykonává pravomoc rady obce (§ 99 odst. 2), je zastupitelstvu obce vyhrazeno též rozhodování ve věcech uvedených v odstavci 2 písm. c), d), f), j), l) a p).“
[13] § 69 odst. 2 zákona o obcích: “Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města, městyse) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.”
[14] § 82 zákona o obcích: „Člen zastupitelstva obce má při výkonu své funkce právo a) předkládat zastupitelstvu obce, radě obce, výborům a komisím návrhy na projednání, b) vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu obce a její jednotlivé členy, na předsedy výborů, na statutární orgány právnických osob, jejichž zakladatelem je obec, a na vedoucí příspěvkových organizací a organizačních složek, které obec založila nebo zřídila; písemnou odpověď musí obdržet do 30 dnů, c) požadovat od zaměstnanců obce zařazených do obecního úřadu, jakož i od zaměstnanců právnických osob, které obec založila nebo zřídila, informace ve věcech, které souvisejí s výkonem jejich funkce; informace musí být poskytnuta nejpozději do 30 dnů.“
[15] § 83 zákona o obcích
[16] § 84 a 85 zákona o obcích
[17] § 6 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)
[18] § 110 a násl. zákona o obcích
